I SA/Po 20/26

Dnia 9 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2025r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 20.335,- (dwadzieścia tysięcy trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania K. S. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w K. od decyzji Burmistrza Gminy M. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 13 sierpnia 2024r. nr [...], którą ustalił kwotę dotacji za 2022 rok w wysokości 951.759,65 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy M. przez K. K. (dalej: skarżąca, strona), wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia ostateczności decyzji do dnia zapłaty, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na podstawie § 4 uchwały Nr XXI/148/19 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 grudnia 2019r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli dla publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół prowadzonych przez inne niż jednostka samorządu terytorialnego organy na terenie gminy M. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz.Urz. Woj. [...] z 2020r. poz. 296 i 1452) upoważnione przez Burmistrza Gminy M. osoby przeprowadziły kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczania dotacji za rok 2022 oraz zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w comiesięcznych informacjach w 2022 roku w Niepublicznym Przedszkolu "[...]" w K. . W toku postępowania kontrolnego Burmistrz M. ustalił, iż część dotacji została pobrana przez kontrolowany podmiot nienależnie, a w części wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ Prowadzący Prywatne Przedszkole "[...]" winien zwrócić kwotę 951.759,65zł wraz z należnymi odsetkami, w tym kwotę 890.866,86zł naliczonej dotacji na dzieci bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego oraz kwotę 60.892,79zł naliczonej dotacji na dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. W związku z ustaleniami kontroli organ dotujący w dniu 27 grudnia 2023r. wszczął postępowanie w przedmiocie przypisania do zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W dniu 7 lutego 2024r. Burmistrz Gminy M. wezwał prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "[...]" do złożenia wyjaśnień poprzez: - przedłożenie ewidencji księgowej środków pochodzących z dotacji z budżetu Gminy M. za rok 2022, - przedłożenie pełnego, wystawionego przez bank, zawierający stempel banku lub stosowną klauzulę zgodnie z Prawem bankowym, wyciągu z rachunku bankowego nr [...] za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. zawierającego wszystkie operacje w tym okresie oraz salda początkowe i końcowe po każdej operacji, - przedłożenie pełnego, wystawionego przez bank, zawierający stempel banku lub stosowna klauzulę zgodnie z prawem bankowym, wyciągu z rachunku bankowego nr [...] za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. zawierającego wszystkie operacje w tym okresie oraz salda początkowe i końcowe po każdej operacji, - przedłożenie pełnego, wystawionego przez bank, zawierający stempel banku lub stosowną klauzulę zgodnie z Prawem bankowym, wyciągu z rachunku bankowego nr [...] za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022 zawierającego wszystkie operacje w tym okresie oraz salda początkowe i końcowe po każdej operacji, - przedłożenie dokumentów księgowych (faktur, rachunków) przedstawionych do rozliczenia dotacji ze wskazaniem każdorazowo w jakiej części zostały sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji wraz z dołączonym potwierdzeniem dokonania zapłaty, - przedłożenie listy płac wszystkich pracowników Prywatnego Przedszkola "[...]" za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. wraz ze wskazaniem każdorazowo w jakiej części zostały sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji, - przedłożenie potwierdzeń zapłaty wynagrodzeń pracowników Prywatnego Przedszkola "[...]" za okres od 1 stycznia 2022r. do 31 grudnia 2022r. - przedłożenie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. [...] od dnia 1 stycznia 2022r. do 27 września 2022r. Pismem z dnia 5 marca 2024r. strona przedłożyła żądane dokumenty. Organ dotujący Przedszkole w toku prowadzonego postępowania dowodowego przeprowadził dowody z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania kontrolnego, przedłożonych Burmistrzowi Gminy M. w związku z rozliczeniem dotacji za 2022r. jak również złożonych w toku przez prowadzącego przedszkole. Organ I instancji ustalił, że podpisany w dniu 10 września 2021r., przez organ prowadzący Prywatne Przedszkole "[...]" - K. S., "Wniosek o udzielenie dotacji z budżetu Gminy M. na rok 2022", został złożony Burmistrzowi Gminy M. w dniu 10 września 2021r. W punkcie 5 wniosku nie wymieniono rodzajów niepełnosprawności wynikających z wydanych orzeczeń - (załącznik nr [...] do protokołu z dnia 2 sierpnia 2023r.). W punkcie 6 wniosku wskazano nazwę i numer konta bankowego, na który miała być przekazywana dotacja. Miesięczne raty dotacji, w okresie od stycznia do grudnia 2022 roku, przekazywane były w terminach określonych w uchwale Nr XXI/148/19 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 grudnia 2019r., na rachunek bankowy przedszkola wskazany we wniosku nr [...]. Wysokość miesięcznych dotacji przekazanych Prywatnemu Przedszkolu "[...]" w K. przez Urząd Miejski w M. w 2022 roku wynosiła łącznie 964.886,17zł. Kwota dotacji, bez wyrównania wpłaconej w lutym 2022r. dotacji z tyt. Orzeczeń za okres 9-12/2021r. w kwocie 13.126,52zł, wyniosła 951.759,65zł, w tym: a) dotacja na dzieci bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego 890.866,86zł, b) dotacja na dzieci posiadających orzeczenia o potrzebnie kształcenia specjalnego oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju 74.019,31 - 13.126,52 = 60.892,79zł. W dniu 11 stycznia 2023r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło rozliczenie dotacji przyznanej w roku 2022. Razem kwota rozliczonej dotacji: 964.886,17zł, z tego: a) dotacja rozliczona na dzieci bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego 903.993,41zł, b) dotacja na dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju 60.892,76zł. W dniu 27 stycznia 2023r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęła korekta rozliczenia dotacji przyznanej w roku 2022. Skorygowana została odręcznie pozycja "Wynagrodzenia pozostałych pracowników wychowawczo-opiekuńczych oraz usługi organizacyjno - finansowej, administracyjnej" w punkcie 1.3. wiersz drugi w tabeli, poprzez zapis: 235.444.16zł "-13.126,55 za 2021". Razem kwota rozliczonej dotacji : 951.759,62 zł, z tego: a) dotacja rozliczona na dzieci bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego 890.866,86 zł (skorygowana odręcznie z parafką z kwoty 903.993,41 zł na kwotę 890.866,86zł), b) dotacja na dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju 60.892,76zł. Razem kwota rozliczonej dotacji: 951.759,62 zł tj. o 0,03 zł mniej niż kwota przekazanej dotacji - błędny wpis na rozliczeniu dotacji (zamiast kwoty 13.126,52zł naniesiono odręcznie kwotę 13.126,55zł). Zdaniem Burmistrza Gminy M. potwierdzeniem dokonania niezgodnego ze stanem faktycznym rozliczenia dotacji za 2022 rok jest załączone przez Organ Prowadzący przedszkole "[...]", do pisma z dnia 31 sierpnia 2023r., zestawienie tabelaryczne pn. "Koszty sfinansowane z dotacji Gminy M. w 2022 z podziałem na rodzaj". Do pisma nie została dołączona dokumentacja potwierdzająca dane wykazane w tym zestawieniu. Organ I instancji wykazał też rozbieżności w liczbie dzieci wykazywanej przez organ prowadzący przedszkole. Organ Prowadzący Prywatne Przedszkole "[...]" w załączniku nr [...] do pisma z dnia 31 sierpnia 2023r. skierowanego do Burmistrza Gminy M. nie wskazał jaka część wynagrodzenia wraz z pochodnymi nauczyciela - dotyczy dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i dzieci posiadających opinię o czasowym wspomaganiu rozwoju - sfinansowana została z dotacji przekazanej jednostce przez Gminę M. w 2022 roku. Organ I instancji szczegółowo wymienił oraz wyliczył wszystkie stwierdzone uchybienia. Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia 13 sierpnia 2024r. nr [...] ustalił kwotę dotacji za 2022 rok 951.759,65 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt jeden tysięcy siedemset pięćdziesiąt dziewięć złotych [...]), przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy M. przez K. K., wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia ostateczności decyzji do dnia zapłaty. Pismem z dnia 2 września 2024r. K. S. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" zastępowana przez radcę prawnego złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a także dokonanie jednostronnej, fragmentarycznej i powierzchownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a także przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i niezgodne z zasadami prawidłowego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego uznanie, że Odwołująca dopuściła się wykorzystania udzielonej odwołującej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty skargi za niezasadne. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W myśl art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. la-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Z akt sprawy wynika, że Punkt Przedszkolny, został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta P. pod poz. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Prywatne Przedszkole "[...]" w 2022r. otrzymało dotację oświatową ogólną w kwocie 951.759,65zł z budżetu Gminy M., w tym dotacja na dzieci bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego 890.866,86zł, dotacja na dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju 60.892,79zł. Burmistrz Gminy M. przeprowadził kontrolę poprawności wydatkowania środków z dotacji Gminy M. przekazanej w 2022r. dla Prywatnego Przedszkola "[...]". Z kontroli tej powstał protokół z dnia 2 sierpnia 2023r. Skład orzekający organu II instancji podzielił argumenty organu I instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt strona miała przez cały czas trwania postępowania możliwość brania w nim czynnego udziału. Była wielokrotnie wzywana i informowana o przebiegu prowadzonego postępowania. W ocenie składu orzekającego pozostałe zarzuty dotyczące popełnionych przez organ I instancji błędów proceduralnych nie miały również większego znaczenia na przebieg prowadzonego postępowania, gdyż strona skarżąca jak wynika z akt sprawy była w stałym kontakcie z organem I instancji i była wzywana do zajęcia stanowiska w zakresie zgromadzonego przez organ I instancji materiału. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest zupełny i nie budzi wątpliwości organu II instancji. Składa się on głównie z protokołu kontroli z dnia 2 sierpnia 2023r. oraz dokumentów przedłożonych przez stronę dotyczących rozliczenia dotacji. Zespół kontrolujący w osobie L. J. oraz R. K. szczegółowo przeanalizował wszystkie dokumenty dotyczące przyznanej dotacji, funkcjonowania przedszkola oraz rozliczeń księgowych. Organ odwoławczy wskazał w decyzji, że nie miał zastrzeżeń do ww. dokumentu. Protokół ten został sporządzony rzetelnie i szczegółowo. Strona skarżąca zapoznała się z tym dokumentem oraz nie przedłożyła żadnych istotnych dokumentów, które podważałyby jego ustalenia. W związku z powyższym organ uznał, iż cały materiał dowodowy na którym organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie był znany stronie. Odnosząc się do kwestii związanej z sumą dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pełni przychyliło się do kwalifikacji i argumentacji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji w sposób obszerny uzasadnił, które wydatki zakwalifikował jako pokryte z dotacji wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Wszystkie zakwalifikowane wydatki zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów mających przemawiać za zasadnością poniesionych wydatków, które zostały przez organ I instancji zakwestionowane. To na beneficjencie dotacji spoczywa obowiązek udowodnienia, że przyznana kwota została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ ten wskazał, że organ I instancji bardzo szczegółowo przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności każdy dokument przedstawiony przez odwołującą, który w jej ocenie miał być dowodem na okoliczność rozliczenia dotacji. Pełnomocnik strony wskazał w treści odwołania w dacie 2 września 2024r. iż uzupełni wniesione odwołanie o dodatkowe argumenty mające potwierdzać tezę jakoby dotacja została w sposób prawidłowy wydatkowana. Do dnia wydania niniejszej decyzji pełnomocnik strony nie uzupełnił wniesionego odwołania tak jak deklarował. W skardze do WSA w Poznaniu podniesiono zarzut : 1. Naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a. art. 7, w zw. z art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 67 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechanie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji o niepełny i błędnie ustalony stan faktyczny sprawy na skutek wybiórczej, fragmentarycznej i powierzchownej oceny materiału dowodowego oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozorny, ukierunkowany na wydanie zaskarżonej decyzji, nie zaś w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i niezgodne z zasadami prawidłowego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego uznanie, że Skarżąca dopuściła się wykorzystania całości udzielonej Skarżącej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie, 3. art. 252 ust. 5 Ustawy o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i przyjęcie, że zwrotowi do budżetu Gminy M. podlega całość dotacji, a nie jedynie ta część, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Z powołaniem na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2025 roku (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 13 sierpnia 2024 roku (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga podlegała uwzględnieniu z powodów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 z zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne na etapie odwoławczym przeprowadzone zostało w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi, a zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób który uzasadnia jej uchylenie. Wskazać należy na wstępie, że organ odwoławczy w trakcie postępowania naruszył zarówno ogólne, naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak i zasady tego postępowania w aspekcie dowodowym oraz w zakresie decyzji administracyjnej. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że decyzja organu II instancji była wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi zawartymi w prawie procesowym, regulującymi m.in. zasady naczelne (art. 7, 8 § 1, 11 i 15 k.p.a.), zasady dowodowe (art. 75 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasady postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego (art. 127 - 140 k.p.a.), jak również elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wskazać także należy, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 73). Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 77). Wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest nie tylko do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu ale także do całościowego ponownego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym. W dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu przez organy obu instancji. Organ II instancji zobowiązany jest zatem do dokonania ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i do wskazania, czy organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie organ II instancji winien dokonać oceny prawnej danego stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów prawa obowiązujących w dacie powstania zdarzenia wywołującego skutki w obszarze prawa administracyjnego. Najistotniejszą wadą prawną zaskarżonej decyzji, która skutkowała wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tą normą prawną uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy wad uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, np. w wyroku NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 3235/18, uzasadnienie decyzji jest wadliwe nie tylko wtedy, gdy nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, ale także wtedy, gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 167/21). Wskazać również trzeba, iż uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie także dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Trzeba też dodać, iż sporządzenie uzasadnienia decyzji ma charakter następczy w stosunku do samego podjęcia decyzji w sprawie. Dlatego uwzględnienie skargi opartej o samoistne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy na podstawie uzasadnienia decyzji nie da się ustalić motywów organu, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2017 r., II SA/Kr 1023/17). Odstąpienie przez organ od wyczerpującej, jednoznacznej i logicznej argumentacji dla zaprezentowania swojego stanowiska w istocie pozbawia stronę możliwości obrony jej słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w odpowiednim zakresie. Wskazać należy ponadto, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. powoduje również niespełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, a więc zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa. "Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość." (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 8). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja II instancji takich kryteriów nie spełnia dlatego też podlega uchyleniu. Wskazać należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a także dokonanie jednostronnej, fragmentarycznej i powierzchownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a także przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i niezgodne z zasadami prawidłowego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego uznanie, że Odwołująca dopuściła się wykorzystania udzielonej odwołującej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Pomimo tak sprecyzowanych zarzutów zawartych w odwołaniu przez stronę organ II instancji stwierdził jedynie bardzo lakonicznie, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko do każdej kategorii zakwestionowanych wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się praktycznie do żadnego z kwestionowanych wydatków opisanych w decyzji organu I instancji. Z takiego uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika zatem w ocenie Sądu, że organ ten dokonał wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego w odniesieniu do każdej kategorii zakwestionowanych wydatków. Brak jest również szczegółowej analizy stanu faktycznego, jak również analizy oceny tego stanu faktycznego z perspektywy znajdujących w kontrolowanej judykacyjnie sprawie przepisów prawa. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa procesowego Sąd uchylił decyzję organu II instancji. Organ II instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z procesowymi wzorcami normatywnymi zawartymi w k.p.a., a następnie do wydania decyzji w sprawie, spełniającej wymogi formalne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do przeprowadzenia także uzupełniającego postępowania dowodowego. Ten normatywny obowiązek wynika z przepisów normujących zasady postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego (art. 127 - 140 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Innymi słowy, "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 października 1992 r., V SA 137/92). Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy musi powtarzać czynności procesowe dokonane przez organ pierwszej instancji. Zakres dopuszczalnych czynności organu odwoławczego w postępowaniu wyjaśniającym został określony w art. 136 k.p.a. przy użyciu sformułowania: "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Przedstawiciele doktryny trafnie zauważają, że "...słowo "dodatkowe" i słowo "uzupełnienie" oznacza, że organ drugiej instancji nie powinien przeprowadzać postępowania dowodowego dla wyjaśnienia faktów już przedtem całkowicie i wiarygodnie wyjaśnionych." (tak A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 136). Tak więc zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., zasadą jest, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiałoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, tylko wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., II OSK 2067/22, LEX nr 3842343). Ta ostatnia ww. okoliczność zdaniem Sądu w kontrolowanej judykacyjnie sprawie administracyjnej nie wystąpiła albowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto organ I instancji szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny, jak również odniósł się kompleksowo do analizy stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Tak więc Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji spełnia wzorce ustawowe zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie jej elementów składowych. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do dokonania kompleksowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także do odniesienia się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu. W przypadku uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , że wnioski dowodowe mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy – z perspektywy przedmiotu postępowania administracyjnego oraz wzorca postępowania organu w tym zakresie, zawartego w art. 75 § 1 i 2 k.p.a. - organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie dokonania oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w okresie przyznawania dotacji. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ II instancji zobowiązany będzie do oceny postępowania organu I instancji (uwzględniając wszystkie, jak również do przeprowadzenia ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego (a więc rozpoznania wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu), a następnie winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i dokonać ich analizy zarówno pod kątem stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Ponadto organ odwoławczy zobowiązany będzie do stosowania wzorców proceduralnych w zakresie szybkości postępowania odwoławczego, a także do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a.