I SA/Po 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 30 § 3, art. 127 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez [...]- Skarbnika Zarządu Stowarzyszenia [...] im. [...] z siedzibą w [...] ( dalej: Stowarzyszenie) . W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta [...] określił Stowarzyszeniu [...] im. [...] kwoty dotacji ze środków PFRON oraz ze środków budżetowych Powiatu [...], które zostały pobrane w nadmiernej wysokości lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, i nakazał ich zwrot. Doręczenie orzeczenia adresatowi nastąpiło [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. do siedziby Starostwa wpłynęło odwołanie, podpisane przez [...]- Skarbnika Zarządu. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji służy stronie. Nie ulega wątpliwości, iż w analizowanym przypadku stroną było wymienione na wstępie Stowarzyszenie. Stosownie do art. 30 § 3 k.p.a., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Jak wynika z Działu 2. KRS organem uprawnionym do reprezentacji Stowarzyszenia [...] im. [...] jest Prezes Zarządu lub dwóch członków Zarządu łącznie. W świetle tego zapisu Skarbnik Zarządu nie jest powołany do samodzielnego działania w imieniu Stowarzyszenia. Tym samym, odwołanie [...] nie mogło być uznane za pochodzące od strony a jego złożenie nie wywołało skutku w postaci wdrożenia postępowania odwoławczego. W związku z tym na podstawie art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 28 i 30 § 3 k.p.a. polegające na odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania, art. 64 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności w celu usunięcia ewentualnych braków w odwołaniu, art. 134 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych na podstawie tego przepisu, art. 7,77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnianiu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 5) art. art. 6,7,8,9,10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją Starosty [...] nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącego. W związku z tymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że [...] w żaden sposób nie nawiązywał do swojego interesu prawnego, który mogłaby naruszać decyzja Starosty w przedmiocie zwrotu dotacji. Cała argumentacja odwołania odnosiła się do sytuacji Stowarzyszenia, co w całej rozciągłości potwierdza konstatację, iż właśnie owo Stowarzyszenie było stroną postępowania. Podkreślono, że wnoszący odwołanie nie powoływał się na żadne pełnomocnictwo do działania w imieniu strony, nie było więc podstaw do żądania usunięcia braku w postaci niedostarczenia pełnomocnictwa. Nie wystąpiły również inne braki formalne w rozumieniu art. 64 w zw. z art. 63 k.p.a., a w szczególności brak podpisu, gdyż odwołanie było podpisane. Zadaniem organu odwoławczego - w ramach czynności wstępnych - było ustalenie osoby (osób) uprawnionej (uprawnionych) do reprezentowania strony. Ustalenia tego dokonano w oparciu o miarodajne i powszechnie dostępne ( na stronie internetowej) dane Krajowego Rejestru Sądowego. Jasno z nich wynikało, że Skarbnik nie jest upoważniony do jednoosobowego reprezentowania Stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy nie mogło być mowy o jakichkolwiek wątpliwościach wymagających wyjaśnienia. SKO podkreśliło, że osoby prawne są podmiotami szczególnego rodzaju. Jakkolwiek prawo zrównuje je z osobami fizycznymi to jednak - w odróżnieniu od tych ostatnich - nie istnieją realnie i działają tylko poprzez określonych ludzi. Tylko działania owych ludzi mogą być uważane za czynności osoby prawnej. W tym sensie niedopuszczalne byłoby uznanie pisma [...] za pismo Stowarzyszenia. Złożenie podpisu jest czynnością właściwą dla osób fizycznych. Tylko zatem osobę fizyczną - i to konkretną osobę - można zobowiązać do uzupełnienia braku podpisu poprzez jego złożenie. W sytuacji gdy do reprezentacji upoważnieni są dwaj członkowie kilkuosobowego organu, nie sposób wymagać od organu , by zgadywał albo wybierał do jakiej osoby ma się zwrócić o złożenie podpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Kluczowym w niniejszej sprawie stało się wyjaśnienie kwestii legitymacji Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jak również jego reprezentacji. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Stowarzyszenie w dniu [...] lutego 2002 r. zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego - rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych kserokopią odpisu KRS na dzień [...] grudnia 2014 r. organem uprawnionym do reprezentacji Stowarzyszenia jest Prezes zarządu samodzielnie lub dwóch członków zarządu łącznie. Podkreślić należy, iż Stowarzyszenie, jako osoba prawna działa w oparciu o ramy wyznaczone przez ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 855 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5, 6 i 8 ww. ustawy, statut stowarzyszenia określa w szczególności: władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu, oraz ich kompetencje, sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności jego uchwał oraz zasady dokonywania zmian statutu. Z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 Prawa o stowarzyszeniach wynika, że kwestię sposobu reprezentowania stowarzyszenia określa jego statut. Przy ustalaniu jego znaczenia należy mieć także na uwadze wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30.1.2002 r., sygn. akt III CZ 135/01, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt V CSK 6/08). W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest podstawowym środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego w celu weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Czynność procesowa strony lub innego podmiotu, żeby mogła wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż odwołanie niedopuszczalne (w tym podpisane przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania strony) nie może wywołać skutku w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego i w efekcie ponownego rozpoznania sprawy co do istoty i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Taka decyzja bowiem dotknięta jest wadą proceduralną skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odwołanie co do zasady jest niesformalizowanym środkiem prawnym, jednakże nie budzi wątpliwości, iż winno spełniać wymogi pisma procesowego określone w art. 63 K.p.a. Odwołanie powinno zatem zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi ust. 3 art. 63 K.p.a., odwołanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Stwierdzenie przez organ, że odwołanie nie czyni zadość wskazanym powyżej wymaganiom formalnym, nakłada na organ odwoławczy obowiązek wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Na tle powyższej regulacji w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w przypadku odwołań zawierających braki, termin na uzupełnienie, który upłynął bezskutecznie, dla zapewnienia stronie możności obrony jej praw skuteczniejszym od pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Przyjmuje się przy tym, że niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony i którego to braku strona nie usunęła w terminie. (por: Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Niemniej jednak pozostawienie podania bez rozpoznania jak i stwierdzenie (postanowieniem) niedopuszczalności odwołania wymaga spełnienia niezbędnej przesłanki zgodnie z art. 64 § 4 K.p.a. Uprawnione jest dopiero, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych. W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 786/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 K.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 K.p.a.)" (Lex nr 78948). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniósł [...] – Skarbnik Zarządu Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według zaś art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis art. 29 określa podmioty, które mają zdolność uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strony (tzw. zdolność administracyjnoprawna). Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści przytoczonego art. 29 K.p.a. – zdolność administracyjnoprawna przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym natomiast jednostki nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami w postępowaniu wówczas, gdy są organizacjami społecznymi, państwowymi albo samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. W niniejszej sprawie rozważając problematykę zdolności administracyjnoprawnej oraz osób uprawnionych do reprezentowania należy odnieść się przede wszystkim do unormowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach - stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Dział 2 informacji KRS dotyczący Stowarzyszenia określa, że osobami upoważnionymi do składania oświadczeń woli są Prezes zarządu samodzielnie lub dwóch członków zarządu łącznie. Obowiązkiem organu było ocenić, czy pismo inicjujące postępowanie odwoławcze pochodzi od osoby, która może formalnie działać w imieniu osoby prawnej - Stowarzyszenia. Zgodnie z przepisem art. 30 § 1 i § 3 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wskazać należy, że rolą podpisu na odwołaniu jest potwierdzenie, że pismo pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia, a także, że zostało wniesione zgodnie z wolą tego podmiotu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, iż niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 786/99 wskazał, iż organ administracji publicznej, przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione, powinien wezwać stronę do usunięcia braków formalnych (art. 64 § 2 K.p.a.) bądź do złożenia wyjaśnień na piśmie (art. 50 § 1 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zatem wezwać Stowarzyszenie do podpisania odwołania przez osoby upoważnione do reprezentowania Stowarzyszenia. Dopiero po dopełnieniu obowiązku wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia wskazanych braków odwołania i przedłożenia stosownych dokumentów organ odwoławczy oceni skuteczność ewentualnie dokonanych w wyniku tego wezwania czynności lub oświadczeń procesowych przedmiotowej osoby prawnej. W dalszej kolejności SKO winno ocenić na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów dopuszczalność spornego odwołania i zgodnie z wymogami procedury administracyjnej orzec o jego niedopuszczalności (art. 134 K.p.a.), bądź przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty w trybie odwoławczym. Reasumując, zaskarżone postanowienie jako podjęte przedwcześnie zostało wydane z naruszeniem art. 29 K.p.a. i art. 134 K.p.a. W związku z powyższym uchybieniem natury proceduralnej oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, i po ewentualnym uzupełnieniu braków formalnych odwołania podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu, odnoszenie się do pozostałych kwestii, byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.