I SA/Po 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8 , poz. 60 ze zm. obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – dalej: "O.p.") oraz art. 65 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm. – dalej: "u.s.c.") odmówił Spółce z o.o. "[...]" wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w lokalu gastronomicznym [...], ul. [...] dz. [...], [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego na okres 6 lat. Zgodnie z zapisem punktu VI niniejszego zezwolenia strona zobowiązana była do rozpoczęcia działalności w punktach gier na automatach o niskich wygranych nie później niż do dnia [...] października 2011 r. Organ stwierdził, że Spółka w określonym w zezwoleniu nieprzekraczalnym terminie nie rozpoczęła działalności w ww. punkcie, zatem postępowanie z wniosku o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier nie może być wszczęte. W zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r. Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji i nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 239 O.p. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. dalej u.g.h.), działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast z art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., wynika że, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Natomiast w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Dyrektor Izby Celnej podniósł, że organ wydający zezwolenie, mając na względzie niezbędne elementy wniosku oraz wydając zezwolenie ustalił odpowiednio nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] października 2011 r., który winien odnosić się do wszystkich punktów gier objętych zezwoleniem. Termin ten na wniosek strony został następnie przedłużony decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu do dnia [...] kwietnia 2012 r. Z kolei wniosek strony o weryfikację punktu gier na automatach o niskich wygranych o nazwie [...], mieszczącego się w [...] przy ul. [...] dz. [...], został złożony do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności zakreślonego w decyzji. W takiej sytuacji, wniosek nie mógł zostać rozpatrzony, tj. postępowanie w tej sprawie nie mogło zostać wszczęte. W skardze z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień organu pierwszej i drugiej instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniom zarzucono naruszenie: 1) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.c. w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 05 listopada 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanej przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, poprzez przekroczenie prawnie określonego przedmiotu i zakresu kontroli przeprowadzonej w trybie urzędowego sprawdzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych i bezprawne wkroczenie w sferę kompetencji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, 2) art. 165a § 1 O.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że upływ określonego w zezwoleniu, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. – dalej: "u.g.z.w."). terminu rozpoczęcia działalności czyni niemożliwym uwzględnienie, merytoryczne rozpoznanie wniosku Spółki o przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego punktu gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy stwierdzić należy, że sam upływ ww. terminu, zwłaszcza wobec zakresu danych podlegających weryfikacji w ramach czynności urzędowego sprawdzenia, w żadnym razie nie pozbawia Spółki prawa do urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w pełnym zakresie objętym tym zezwoleniem, w tym podejmowania działalności w zakresie dotychczas nieuruchomionych punktów gier, a tym samym nie sposób przyznać, by okoliczność ta mogła stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania, którego dotyczył wniosek Spółki, 3) art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 64 u.s.c. poprzez niedopuszczalne połączenie w jednym postępowaniu, dwóch odmiennych przedmiotowo spraw, w istocie bowiem organ pierwszej, jak i drugiej instancji w postępowaniu, którego przedmiotem było przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego punktu gier, równocześnie rozstrzygnął o tym, że zezwolenie, w zakresie punktu gier, który podlegał kontroli wygasło, podczas gdy stwierdzić należy, że oba postępowania są postępowaniami autonomicznymi, które winny być załatwione w drodze indywidualnych rozstrzygnięć, 4) art. 64 u.s.c., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia zgodnie z wnioskiem Spółki, 5) przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 121 u.g.h. i w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 2 u.g.h., dopuszczający stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego zezwolenia w części, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia wobec skarżącej, podczas gdy art. 121 u.g.h. w sposób wyczerpujący reguluje kwestię intertemporalną wygasania zezwoleń w związku z niepodjęciem działalności, objętej tym zezwoleniem i jako regulację właściwą w odniesieniu do całości tego przedmiotu wskazuje art. 36 ust. 5 u.g.z.w., który nie przewiduje możliwości wygaśnięcia zezwolenia w części i w tym zakresie uznaje za spełniony warunek "rozpoczęcia działalności" w przypadku rozpoczęcia jej prowadzenia chociażby w jednym z punktów wskazanych w zezwoleniu, co wyłącza w niniejszej sprawie możliwość odmowy wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podnosi, iż utrata uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym punkcie gier, także w trybie art. 48 ust. 2 u.g.h., wymaga uprzedniej aktywności organu upoważnionego do udzielenia zezwolenia , tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia lub wygaśnięciu zezwolenia w części. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej, wobec niesłusznego wniosku o wygaśnięciu zezwolenia, zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności sprawdzających, do których obligują je przepisy ustawy o Służbie celnej. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty podniesione w pkt 1 skargi, bowiem powołane przez skarżącą przepisy, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Przepisy te dotyczą kontroli, a nie urzędowego sprawdzenia. Są to dwa odrębne tryby postępowania. Urzędowe sprawdzenie przeprowadza się na wniosek podmiotu i ma ono na celu stwierdzenie zgodności stanu faktycznego z przedłożonymi dokumentami. Kontrola wykonywana przez Służbę celną, jest z kolei prowadzona doraźnie, z urzędu, w oparciu o analizę ryzyka. Niezasadny jest zarzut o bezprawnym przesądzeniu przez organy celne o wygaśnięciu zezwolenia skarżącej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W punkcie VI zezwolenia ustalono bowiem, że: "Spółka zobowiązana jest do rozpoczęcia działalności w punktach gier na automatach o niskich wygranych objętych zezwoleniem, w terminie deklarowanych, tj. nie później niż do dnia [...] października 2011 r. (...)". Zapis ten jest konsekwencją treści art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. Z zapisu pkt VI zezwolenia wynika jednoznacznie, że rozpoczęcie działalności dotyczy wszystkich punktów gier, a nie jednego, bądź kilku. Ponadto należy rozróżnić pojęcia ustawowe "nierozpoczęcie", a "niepodjęcie", którymi posłużył się ustawodawca w u.g.z.w. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, dla stwierdzenia, że zezwolenie wygasło w części nieuruchomionych punktów gier, w terminie zakreślonym w decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011 r. zbędne jest wydanie w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia. Ustawa o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi reguluje działalność o charakterze szczególnym, związaną z organizowaniem i uprawianiem hazardu. W myśl zasady generalnej określonej w art. 3 tej ustawy, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Co zaś tyczy się działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność ta jest prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zatem w niniejszej sprawie, należy mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. Przepis ten reguluje bowiem kwestie dotyczące nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, jego ewentualnego przedłużenia, jak również wskazuje, jakie konsekwencje dla podmiotu wynikają z niedochowania tego terminu. Zgodnie bowiem z brzmieniem niniejszego artykułu, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Strona z tego uprawnienia skorzystała. W przypadku natomiast nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasa w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Skutek wygaśnięcia zezwolenia w części następuje z mocy prawa i nawet w przypadku wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego o wygaśnięciu zezwolenia w części, miałby on charakter jedynie deklaratoryjny, wywołujący skutki prawne od chwili zaistnienia zdarzenia, tj. w omawianym przypadku od dnia [...] kwietnia 2012 r. Wobec okoliczności wygaśnięcia zezwolenia w części, które jest bezsporne w niniejszej sprawie, skoro strona skarżąca miała obowiązek rozpocząć działalność we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem do dnia [...] kwietnia 2012 r. (vide: decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. – k. 26 akt adm.), a z wnioskiem o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia wystąpiła dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. prawidłowo organy oby instancji uznały, że nie może zostać wszczęte postępowanie, regulujące urzędowe sprawdzenie punktu gier na automatach o niskich wygranych. Wygaśnięcie zezwolenia w części z mocy prawa, a zatem brak w zezwoleniu punktu, o którego urzędowe sprawdzenie podmiot wnioskował, stanowiło w niniejszej sprawie okoliczność decydującą. W kontekście powyższego należy stwierdzić że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 165a § 1 O.p. przyjmując, że przepis ten ma zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Użyte w art. 165a § 1 O.p. "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy postępowania i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Wystąpiła zatem formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia, skoro zezwolenie, w części punktu, o którego urzędowe sprawdzenie podmiot wnioskował wygasło z mocy prawa, wobec nierozpoczęcia tej działalności w terminie zakreślonym w decyzji zmieniającej zezwolenie. Zdaniem Sądu orzekającego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, odmawiając wszczęcia postępowania organy nie naruszyły art. 165a § 1 O.p. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zezwolenia, należałoby bowiem uznać za niedopuszczalne. Podobne stanowisko, które skład orzekający podziela zaprezentowane zostało również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 580/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec przedstawionych wywodów dotyczących zasadności odmowy wszczęcia postępowania z powodu wygaśnięcia zezwolenia w części, za zbędne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, skoro opierają się one na przekonaniu skarżącej o braku podstaw do ustalenia nieobowiązywania zezwolenia w części. Niemniej jednak, odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 3 i 4 skargi, zauważyć należy, że wykluczają się one nawzajem. Z jednej strony pełnomocnik zarzuca prowadzenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych przedmiotowo spraw (pkt 3 skargi), a w pkt 4 skargi zarzuca brak przeprowadzenia postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia. Bezspornym faktem jest, że organ pierwszej instancji nie prowadził w niniejszej sprawie żadnego postępowania, o czym świadczy postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Z kolei organ odwoławczy rozpatrując zażalenie strony odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r., ale przede wszystkim utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Nie sposób w ocenie Sądu uznać, że w zaskarżonych aktach dokonano rozstrzygnięcia o wygaśnięciu zezwolenia w części. Jak już bowiem zauważono, zezwolenie to wygasło z mocy prawa, w tej części w jakiej nie rozpoczęto działalności, zaś organy celne zwróciły uwagę na ten fakt w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach. Organ odwoławczy nie uchybił w toku postępowania zasadom wynikającym z przepisów prawa procesowego, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, rozpatrzył cały materiał dowodowy i w konsekwencji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.