I SA/Po 3096/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie nieważności uchwały organy miasta i gminy w sprawie zmiany budżetu na rok 2002 - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 listopada 2002 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. orzekło o nieważności postanowień załącznika nr 4 do uchwały budżetowej nr LVIII/325/2002 Rady Miasta i Gminy B. z dnia 8 października 2002 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/279/2001 Rady Miasta i Gminy B. z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy B. na rok 2002 w części obejmującej postanowienia zawarte w załączniku nr 4 pkt IV w brzmieniu: "sfinansowanie zadań związanych z realizacją zadań" dot. "gazyfikacji i kanalizacji sanitarnej Miasta i Gminy B. /ograniczenie niskiej emisji/ poprzez spłatę kapitału kredytów i pożyczki zaciągniętych przez Miasto i Gminę B. na gazyfikację i kanalizację sanitarną zgodnie z realizowanym programem ochrony środowiska - 679.250 zł: a/ BOŚ P. - 300.000 zł, b/ WBK B.-Z. - 231.250 zł, c/ W FOS P. - 48.000 zł, d/ odsetki - 110.000 zł" jako podjętych sprzecznie z przepisem art. 4 i art. 109 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014 ze zm./ w związku z art. 406 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm./. Istota rażącego naruszenia prawa polega na spowodowaniu poprzez podjętą w zakwestionowanej części uchwałę przeznaczenia środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na spłatę wcześniej zaciągniętych przez Gminę zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek i wyeliminowaniu z budżetu spłaty ww. zobowiązań przez zmniejszenie rozchodów budżetu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślono jednocześnie, że zakwestionowaną zmianą umniejszono rozchody, tworząc w planie Funduszu niejako nowe zadania realizowane ze środków tego Funduszu w wysokości 679.250 zł, określając je jako: "sfinansowanie zadań związanych z realizacją zadań dot. gazyfikacji i kanalizacji sanitarnej Miasta i Gminy B. /ograniczenie niskiej emisji/ poprzez spłatę kapitału kredytów i pożyczki zaciągniętych przez Miasto i Gminę B. na gazyfikację i kanalizację zgodnie z realizowanym programem ochrony środowiska". Gminny fundusz ochrony środowiska nie posiada osobowości prawnej, nie był też stroną zawartych przez Gminę umów pożyczkowych i kredytowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ zaciągnięte pożyczki stanowią przychody budżetu gminy, natomiast spłaty rat kapitałowych - rozchody budżetu gminy. Odsetki od rat kapitałowych są klasyfikowane jako wydatki budżetu gminy. Mimo proekologicznego charakteru inwestycji, na które gmina zaciągnęła pożyczki, wskazując w uchwałach Rady z dnia 18 września 1997 r. nr XLI/215/195, z dnia 23 grudnia 1999 r. nr VI/37/99 i z dnia 29 maja 2001 r. nr XXXIX/243/2001 jako źródła ich pokrycia - zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ - dochody własne Miasta i Gminy B., spłata rat kapitałowych od tych pożyczek /zaciągniętych w celu realizacji zadań proekologicznych/ wraz z należnymi odsetkami obciąża budżet gminy. Dlatego wydatki gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, posiadającego w stosunku do budżetu gminy odrębny status prawny, nie mogą być przeznaczone na spłatę rat kapitałowych zaciągniętych pożyczek stanowiących dług gminy oraz odsetek od nich i zaplanowanie w planie funduszu spłaty tych kredytów wraz z odsetkami narusza przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 109 ust. 2 pkt 2 lit. "b" ustawy o finansach publicznych oraz art. 406 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm./. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze /uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr 908/2002/ Rada Miasta i Gminy B., działając przez swego przewodniczącego, stosownie upoważnionego, wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawarto stwierdzenie, że Rada Miasta i Gminy B. nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym, środki bowiem funduszu gminnego ochrony środowiska przeznacza się na "finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, w rozumieniu art. 3 pkt 50 ustawy oraz w uszczegółowieniu w art. 406 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W pkt 12 wymienionego art. 406 ustawy ustawodawca przyzwala na wydatkowanie Funduszu na "inne zadania ustalone przez radę gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej (...) w tym na programy ochrony środowiska", a spłata uprzednio zaciągniętych kredytów może stanowić zadanie funduszu, jak uchwalono w zakwestionowanej uchwale Rady. Budowa kanalizacji sanitarnej oraz instalacji gazowej należą bez wątpienia do inwestycji służących ochronie środowiska. Istotne jest, aby realizacja wprowadzonego zadania do funduszu wynikała z zasady zrównoważonego rozwoju. Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania. Z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP wynika prawo sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, w tym budżetowych, przez regionalne izby obrachunkowe będące państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej tych jednostek. Organizację i zasady funkcjonowania izb obrachunkowych określa ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./. Zasadą jest, co wynika z powyższych aktów prawnych oraz art. 85-87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że kryterium zgodności z prawem wytycza zakres nadzoru i kontroli jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych przez regionalne izby obrachunkowe; mogą one stosować środki nadzoru wyłącznie przewidziane w ustawie, tylko w taki sposób, jaki wynika z postanowień ustawy. Z art. 91 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały lub jej części przesądza istotne naruszenie prawa. W razie bowiem gdy naruszenie prawa nie jest istotne, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie jest zagadnienie, czy ujęte w zadaniach gminy w latach poprzednich inwestycje w postaci budowy kanalizacji sanitarnej na osiedlu mieszkaniowym w B., czy też gazyfikacja etapu III płn. części miasta B., na których realizację gmina zaciągnęła pożyczki w 2001 r. i 1999 r. oraz 1997 r. odpowiednio w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu, w Banku Ochrony Środowiska SA Oddział w P. oraz Wielkopolskim Banku Kredytowym należą do zadań służących ochronie środowiska, lecz zagadnienie, czy w drodze uchwały o zmianie budżetu Rady i Miasta Gminy B. na rok 2002, zgodnie z prawem, organ stanowiący gminy przeniósł z budżetu tej jednostki /rocznego planu dochodów i wydatków tej jednostki/ do rocznego planu przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska, jako funduszu celowego gminy w roku 2002, spłatę zaciągniętych przez gminę pożyczek z odsetkami, o których wyżej mowa. Odpowiedzi na powyższe należy poszukiwać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz o finansach publicznych w związku z art. 406 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak to uczyniła prawidłowo Regionalna Izba Obrachunkowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie zaś wyłącznie w ustawie ostatniej z wymienionych wyżej, na której wywody skargi zasadniczo zostały oparte. Przepis art. 406 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm./ określa jedynie przedmiotowo, na co przeznacza się środki gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które to fundusze nie zostały wyposażone w osobowość prawną i tym samym nie tworzą one odrębnej struktury podmiotowej, natomiast nie wskazuje szczegółowych zasad gospodarki finansowej tym funduszem. Ze względu na ideę funduszy celowych, w tym funduszu ochrony środowiska, określoną w ustawie o jego powołaniu, należy mieć na uwadze, że gospodarowanie środkami funduszu jest prowadzone substytucyjnie, obok gospodarki typu budżetowego. Powstanie nadwyżki zasobów funduszu celowego nie stwarza podstaw do wykorzystywania zgromadzonych środków na finansowanie zadań objętych budżetem, mimo że decyzje dotyczące gminnego funduszu ochrony środowiska podejmuje organ gminy i roczny plan finansowy tego funduszu stanowi część uchwały budżetowej gminy /art. 109 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "b" ustawy o finansach publicznych/. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można podzielić stanowiska co do braku racji Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż w świetle art. 4 i 109 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 406 pkt 12 Prawa ochrony środowiska spłata kredytów i pożyczek gminy, będąca rozchodem budżetu gminy /art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy/, a więc odrębnej od przychodów i wydatków funduszu celowego części budżetu gminy, nie może być planowana jako wydatek i zadanie gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Uprawnienie Rady Gminy do określania innych niż ustawowe zadań służących ochronie środowiska /art. 406 pkt 12 ustawy - Prawo ochrony środowiska/ oznacza możliwość przeznaczania środków funduszu także na inne zadania, aniżeli wymienione w art. 406 pkt 1-11. Według definicji zawartej w Nowym słowniku języka polskiego /Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r./ "zadanie" to: cel, misja do wypełnienia, posłannictwo, obowiązek. Natomiast obowiązek spłaty kredytów i pożyczek wynika z zawartych uprzednio umów cywilnoprawnych przez gminę. Umowy te znajdowały podstawę w uchwałach Rady dotyczących zobowiązań finansowych, a te z kolei, zgodnie z wymogami art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, własne dochody gminy wskazywały jako źródło pokrycia zaciągniętych zobowiązań. Przychody ze źródeł, o których mowa w art. 401 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z tym przepisem są przychodami funduszu celowego, a nie dochodami gminy. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ją oddalił.