I SA/Po 362/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna Kubicka Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zwrotu dotacji i terminu naliczania odsetek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. I SA/Po 362/14 UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję nr [...] mocą której ustalił, że "X" z siedzibą w [...] jest zobowiązany do zwrotu na rzecz Miasta i Gminy [...] kwoty [...] zł tytułem pobranej z budżetu gminy dotacji celowej. Organ orzekł także o konieczności zwrotu przez beneficjenta odsetek naliczanych jak od zaległości podatkowych od kwoty [...] zł od dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z umową Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na rzecz "X" została przyznana dotacja celowa w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na "[...]" w terminie i według harmonogramu stanowiącego załącznik do umowy, zgodnie z którą dotacja miała być rozliczana przewidzianymi w zatwierdzonym kosztorysie dowodami zapłaty. Dotację przekazano na rachunek bankowy [...] w jednej transzy w dniu [...] listopada 2009 r. W wyniku kontroli sprawozdania końcowego z wykonania dotacji organ stwierdził, że następujące pozycje kosztorysu zostały pokryte niezgodnie z umową: poz. 3 - koszty pośrednie wydatkowano [...] zł (limit wynosił [...] zł), wprowadzono także nowe pozycje do kosztorysu, które nie były przewidziane w umowie: poz. 6 opłaty sędziowskie [...] zł, poz. 7 delegacje [...] zł, poz. 8 transport [...] zł, poz. 9 obsługa medyczna [...] zł. W zakresie kosztów pośrednich zwrócono uwagę, że dodatkowo przekroczyły one limit 10 % wysokości wsparcia co było podane w ogłoszeniu z dnia [...] października 2009 r. o konkursie wniosków na dotację. Ustalenia z przeprowadzonej kontroli zawarte zostały w protokole, który podpisany został, bez wnoszenia zastrzeżeń, zarówno przez kontrolującego, jak i kontrolowanego. W konsekwencji uznano, że środki z dotacji w wysokości [...] r. w części poniesionych kosztów w porównaniu z kosztorysem, stanowiącym integralną część zawartej umowy, wykorzystane zostały w nadmiernej wysokości, w związku z czym Burmistrz Miasta i Gminy [...] dnia [...] stycznia 2010 r. wydał Decyzję Nr [...] w sprawie zwrotu dotacji i odsetek do budżetu Miasta i Gminy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał dotację za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. (V SA/Wa 316/07), zgodnie, z którym dokonanie przesunięć w ramach kosztorysu realizacji zadania (poniesienie w niektórych pozycjach wyższych kosztów, kosztem innych pozycji) bez zgody organu dotującego i wbrew postanowieniom umowy jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Nie zgodziła się z obowiązkiem zwrotu dotacji, wskazując, że kwestionowane środki zostały przesunięte wewnątrz tego samego zadania na różne części składowe, natomiast główny cel zadania - rozwój dyscypliny sportowej piłki nożnej został zachowany. Zwróciła także uwagę na fakt, że w przypadku zwrotu dotacji klub może popaść w stan niewypłacalności, co spowoduje rozwiązanie klubu i upadek piłki nożnej w regionie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że została ona wydana zgodnie z prawem. Organ wskazał, na art. 145 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej: "ustawa o finansach publicznych", stwierdzając, że organ I instancji słusznie uznał, że część przedmiotowej dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zadania które mogły zostać sfinansowane ze środków przekazanych w ramach dotacji określała umowa nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W myśl § 4 tej umowy beneficjent zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem na jaki je uzyskał i na warunkach określonych w umowie. Szczegółowy kosztorys celów przeznaczenia dotacji stanowił załącznik nr 3 do umowy. Wydatkowane kwoty zostały wydane na cele nieprzewidziane w umowie. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego wydatki te należy traktować jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie wniosek beneficjenta z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie przesunięcia środków z dotacji w określonych obszarach, jednak organ udzielający dotacji pozostawił go bez odpowiedzi, co nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na proponowane zmiany w wydatkach. Zdaniem organu skoro beneficjent zamierzał przeznaczyć środki z dotacji na inne wydatki niż określone w umowie powinien starać się o wprowadzenie zmian do umowy w drodze aneksu (zgodnie z § 13 umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.). Beneficjent winien mieć na uwadze, że korzystanie ze środków publicznych nakłada na niego szczególny rygor ich rozliczania. Wnosząc skargę od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego "X" stwierdził, że środki nie zostały pobrane ani wydatkowane w nadmiernej wysokości. Zostały one bowiem przesunięte wewnątrz tego samego zadania na różne części składowe, natomiast główny cel zadania - rozwój dyscypliny sportowej piłki nożnej, został zachowany. Strona skarżąca wskazała przy tym, że w podobnej sprawie (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]), dotycząca zwrotu dotacji przez Klub na kwotę [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1). Jednocześnie w art. 7 ust. 1 ustawa stwierdza, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10). Z kolei w obowiązującej ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w art. 216 ust. 2 pkt 1 oraz w poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych w art. 167 ust. 2 pkt 1 stwierdza się, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne tych jednostek. Wspomniane ustawy określały też, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona (art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r.) albo, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja byłą udzielona (art. 168 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.). Z powyższego wynika, ze ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem "zadanie" oraz "zadanie własne". Należy też zauważyć, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). W przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu wniosków na realizację zadania publicznego w zakresie : "[...]" . Ogłoszenie wśród wielu warunków konkursu przewiduje m.in. , że koszty kwalifikowane, które mogą być dofinansowane przez gminę w ramach wspierania rozwoju sportu kwalifikowanego obejmują: opłaty sędziowskie, opłaty związkowe, ubezpieczenia OC i NNW, badania lekarskie, zakup sprzętu sportowego, wynagrodzenie instruktorów i trenerów, transport, koszty pośrednie związane z realizacją zadania, stanowiące maksymalnie 10% wysokości wsparcia, w tym obsługa biurowa, księgowa, koszty połączeń telefonicznych, energii elektrycznej, ogrzewania i wody. W aktach sprawy znajduje się też wniosek "X" z dnia [...] listopada 2009 r., w którym zaproponowano realizację zadania [...], to jest wychowanie młodzieży przez sport, upowszechnianie piłki nożnej wśród młodzieży i dorosłych jako sportu wyczynowego, oraz popularyzacja piłki nożnej wśród mieszkańców miasta i gminy [...]. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2009 r. o nr [...] Burmistrz przyznał środki finansowe na rozwój sportu kwalifikowanego, to jest piłki nożnej i tenisa ziemnego. W § 1 ust. 3 przyznano "X" z [...] wsparcie finansowe w wysokości [...] zł na realizację zadań pn. [...]. W umowie z [...] listopada 2009 r. zawartej między Klubem a Burmistrzem w § 1 stwierdza się, że Gmina udziela Beneficjentowi na zadanie określone szczegółowo we wniosku złożonym w dniu [...] listopada 2009 r. wsparcia finansowego a Beneficjent zobowiązuje się wykonać zadanie w zakresie i na warunkach określonych w niniejszej umowie. Natomiast w § 2 i § 3 używa się sformułowań, iż – odpowiednio - gmina zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania wsparcia w wysokości [...] zł, oraz, że termin wykonania zadania ustala się od dnia podpisania umowy do dnia [...] grudnia 2009 r. Również w § 7 i § 8 wskazuje się na "kontrolę prawidłowości wykonania zadania" i "o sprawozdaniach z wykonania zadania". Z powyższego wynikają następujące wnioski: – po pierwsze – konkurs ofert ogłoszono w związku z realizacją jednego zadania własnego gminy, które ustawa o samorządzie gminnym określa jako "sprawy kultury i turystyki, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe", – po drugie – dotację przyznano na realizację zadania, które sformułowano jako " Wspieranie rozwoju sportu kwalifikowanego na terenie miasta i gminy [...] w zakresie realizacji przedsięwzięć służących rozwojowi piłki nożnej oraz tenisa stołowego ", opisanego szczegółowo jako wychowanie młodzieży przez sport, upowszechnianie piłki nożnej wśród młodzieży i dorosłych jako sportu wyczynowego, oraz popularyzacja piłki nożnej wśród mieszkańców miasta i gminy [...]. Stosownie do treści art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami.Przy czym zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem (art. 145 ust. 4). Skoro dotacje przeznaczone są na realizację m.in. zadań własnych gminy, to za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem będzie można uznać tylko taką dotację, która nie została przeznaczona na realizację zadania, na które została przyznana. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że treścią zadania, którego realizacji podjął się skarżący było wychowanie młodzieży przez sport, upowszechnianie piłki nożnej wśród młodzieży i dorosłych jako sportu wyczynowego, oraz popularyzacja piłki nożnej wśród mieszkańców miasta i gminy [...], co było dopuszczone regulaminem konkursu. W tym stanie rzeczy naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych polegało na utożsamieniu realizacji opisanego zadania z oceną wydatkowania środków zgodnie z poszczególnymi ustaleniami kosztorysu. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które w rezultacie doprowadziło do utożsamienia przyznanej kwoty dotacji ([...] zł) z kosztorysem wydatków realizowanych przez skarżącego. W rezultacie organy nie skupiły się na badaniu czy zleceniobiorca wykorzystał przyznaną dotację na realizację zadania ale czy właściwie wydatkowane zostały kwoty zapisane w kosztorysie stanowiącym załącznik do umowy. Organy nie wzięły przy tym pod uwagę wniosku złożonego przez Klub Sportowy w piśmie z [...] grudnia 2009 r., w którym zwrócono się o przesunięcie środków z dotacji we wskazanych obszarach. Nie odebrano także wyjaśnień z jakiej przyczyny dokonano przesunięć kwot w poszczególnych pozycjach kosztorysu. Dokonując ponownie analizy materiału dowodowego organ I instancji powinien ocenić, czy istniały przesłanki do dokonania zmian i czy środki przyznane w ramach dotacji zostały przekazane na realizację zadania pn. [...]. W szczególności rozważenia wymaga treść § 1 ust.1 umowy, który precyzuje zadanie publiczne oraz treść § 4 umowy, w którym Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności decyzji – na podstawie art. 152 w/w ustawy.