I SA/Po 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska- Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] roku, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...] P. decyzją z dnia [...] r. określił Z. T. (dalej jako: "podatniczka", "strona" lub "skarżąca") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], za poszczególne okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. i od maja 2014 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15, na skutek uwzględnienia wywiedzionej przez podatniczkę skargi uchylił powyższe decyzje, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie). Zdaniem Sądu, organ wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. W wytycznych Sąd zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadziły postępowanie i wydały decyzję odnoszącą się do tego okresu, w którym powstał już obowiązek uiszczenia opłaty. Ponadto Sąd stwierdził, że Z. T. jako właściciel nieruchomości mogła być stroną postępowania w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz [...] P. decyzją z dnia [...] r. określił podatniczce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na powyższej nieruchomości za poszczególne okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. i od maja 2014 r. Powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., a sprawa przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wadliwość pełnomocnictwa przedłożonego w sprawie. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Burmistrz [...] P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], określił Z. T. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], za poszczególne okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. i od dnia 1 września 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, który na podstawie przepisu art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 - w skrócie: "u.u.c.p.g.") obowiązany jest do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazano, że deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały złożone przez najemców lokali położonych na tej nieruchomości. W oparciu o te deklaracje, a także ustalenia poczynione w toku przeprowadzonej na nieruchomości kontroli, organ określił podatniczce wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. i od dnia 1 września 2016 r. W odwołaniu podatniczka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6h, art. 6o ust. 1 i 2 oraz art. 6q u.u.c.p.g., a także art. 120, art. 121 § 1, art. 122 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. - w skrócie: "O.p."). W przekonaniu odwołującej się, przepisy u.u.c.p.g. na równo z właścicielem traktują najemców, wobec czego to oni winny złożyć deklaracje i uiszczać stosowane opłaty dotyczące wywozu śmieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO w pełni podzieliło ustalenia i rozważania poczynione przez organ I instancji i stwierdziło, że obowiązki wynikające z u.u.c.p.g. obciążają właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że najemcy nie są osobami władającymi nieruchomością, są oni jedynie użytkownikami poszczególnych jej części, tj. lokali na podstawie odrębnych umów cywilnoprawnych, które zawarli z właścicielem nieruchomości. Nie mogą być oni stronami w postępowaniu dotyczącym określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. T., reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji SKO w K. na skutek naruszenia art. 247 § 1 pkt 5 w zw. z art. 133 § 1 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i nie wyeliminowanie przez organ II instancji z obrotu prawnego decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, skarżąca wniosła alternatywnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: 1) art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że obciążenie najemców opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest sprzeczne z u.u.c.p.g. podczas gdy pod pojęciem właściciela nieruchomości, należy rozumieć także: współwłaściciela, użytkownika wieczystego, jednostki organizacyjne posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością; 2) art. 6h w zw. z art. 2 ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomości podatniczki, podczas gdy w sytuacji, gdy obowiązki wskazane w u.u.c.p.g. dotyczą kilku podmiotów, obowiązanym do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością, a więc jej najemcy, którzy obowiązek ten wykonali - złożyli deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 3) art. 6m w zw. z art. 6o w zw. z art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana była do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy obowiązek ten został wcześniej wykonany przez najemców nieruchomości; 4) art. 6o u.u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bezterminowo, to jest za każdy miesiąc począwszy od września 2016 r., podczas gdy decyzja określająca wysokość opłaty powinna odnosić się tylko do tych miesięcy, za które powstał obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami i za który został on skonkretyzowany; 5) art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g poprzez: a) ich niezastosowanie i niedokonanie wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięcia dowodów znajdujących się w aktach sprawy w postaci: deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (4 szt.), metryki sprawy Urzędu [...] P. Wydział Gospodarki Komunalnej Referat Gospodarki Odpadami, b) stwierdzenie, że poprzez użyte w u.u.c.p.g. pojęcie właściciela nieruchomości należy rozumieć zgodnie z ugruntowaną doktryną również najemcę (str. 3 uzasadnienia decyzji) i jednoczesne wskazanie, że najemcy nie są w żadnym stopniu osobami władającymi nieruchomością (str. 4 uzasadnienia decyzji), c) nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej, d) dokonanie wykładni przepisów u.u.c.p.g. niezgodnie z jej celem, sprowadzającym się do nałożenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi tych osób, które opłaty takie generują, e) działanie z naruszeniem powyższych przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżone decyzje według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo. Przy czym ujawnione uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanych aktów, jak oczekiwała skarżąca. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza naruszenie procedury przez organy obu instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie dotyczy przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze ugruntował się pogląd, że ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., o sygn. akt I FSK 972/16; z dnia 16 października 2014 r., o sygn. akt II FSK 2506/12; z dnia 16 maja 2007 r., o sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 20 stycznia 2006 r., o sygn. akt I FSK 505/05 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w aktualnie rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W realiach badanej sprawy Sąd, aktualnie tę sprawę rozpoznający, jest związany wywodem prawnym poczynionym w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15 (żadna ze stron nie wywiodła od niego skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tytułem przypomnienia, WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15, uchylił decyzję SKO w K. z dnia [...] r. oraz decyzję organu I instancji, którą określono wobec strony wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości skarżącej, za poszczególne okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. i od maja 2014 r. W motywach powyższego wyroku WSA stwierdził m.in., że organy podatkowe mogą określić wysokość opłaty jedynie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie). Jednocześnie Sąd wówczas orzekający podkreślił, że organ wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. Organy nie mogą natomiast w decyzji określić opłaty na przyszłość (za okres "od maja 2014 r."), czyli za okres, który nastąpi już po wydaniu decyzji. Zatem WSA w Poznaniu w powyższym prawomocnym i wiążącym orzeczeniu wypowiedział się co do konieczności określenia przez organy podatkowe wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych jedynie za okresy, w których powstał już obowiązek jej uiszczenia (nie można bowiem określić opłaty na przyszłość [za okres "od maja 2014 r."], czyli za okres, który nastąpi już po wydaniu tej decyzji). W kontekście powyższych jednoznacznych i konkretnych wytycznych należy zauważyć, że w toku ponownego rozpoznania sprawy decyzje organów podatkowych obu instancji powieliły wcześniejszy błąd i ponownie nie wskazały do kiedy skarżąca jest zobowiązana opłatę za wywóz odpadów uiszczać ("od dnia 1 września 2016 r." – ale brak daty końcowej). Tym samym należy stwierdzić, że organy nie zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. rozszerzył tylko okres nałożonego na skarżącą obowiązku, wskazując w tiret piąte, że decyzja obowiązuje "od 1 września 2016 r. w kwocie [...]zł za każdy miesiąc". Brak daty końcowej określającej granicę okresu, to w istocie powtórzenie błędu z poprzedniej uchylonej decyzji przez WSA. Skoro organ nie zastosował się do wiążącej go wykładni prawa zawartej w wyroku o sygn. akt III SA/Po 37/15, to naruszył przepisy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Mając na względzie, że organ nie wskazał precyzyjnie okresu, za który nakłada na skarżącą obowiązek zapłacenia opłaty za wywóz odpadów, to za zasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6o u.u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. Dodatkowo spór między stronami dotyczy wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g. definiującego właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej skoro z treści tego przepisu wynika, że za właściciela nieruchomości należy rozumieć także "inne podmioty faktycznie władające nieruchomością", to można uznać, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy także do najemców nieruchomości. Innego zdania są natomiast organy podatkowe, które stwierdziły, że najemcy nie są w żadnym stopniu osobami władającymi przedmiotową nieruchomością, a wobec tego nie są oni stronami postępowania zmierzającego do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy kluczowym jest, że wspomniana powyżej kwestia sporna między stronami była także już przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu również w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15. W motywach orzeczenia WSA stwierdził bowiem m.in., że sporna nieruchomość ma właściciela - Z. T., a organy obu instancji zasadnie uznały, że mogła ona być stroną postępowania w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W zakresie określenia strony postępowania, Sąd w składzie orzekającym stwierdza zatem, że ta kwestia również została już przesądzona w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., w którym to Sąd orzekł, że właściciel mógł być stroną postępowania. W związku z tym obecnie brak jest podstaw do polemizowania z tym poglądem prawnym. Nie oceniając prawidłowości tego stanowiska, Sąd obecnie rozpoznający sprawę zobowiązany jest przyjąć i uznać za własny pogląd, że organy trafnie przyjęły, że skarżąca jest stroną postępowania, a decyzja została prawidłowo do niej skierowana. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na inne poglądy sadów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2018 r., o sygn. akt I SA/Gl 333/18), które warte są rozważenia. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., o sygn. akt III SA/Po 37/15, Sąd nie wypowiedział się co do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., dlatego też Sąd w składzie obecnie orzekającym, uprawniony jest do wskazania organowi możliwości wydania decyzji zarówno wobec właściciela, jak i "innego podmiotu faktycznie władającego nieruchomością", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. W realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia jednak wymaga, że z akt administracyjnych bezspornie wynika, że po stronie skarżącej brak było pełnej woli współpracy z organem w celu ustalenia rzeczywistej ilości osób faktycznie władających nieruchomością w określonych okresach (a precyzyjniej częściami tej nieruchomości, czyli lokalami). Zaakcentowania wymaga, że treść odpowiedzi skarżącej na wezwania organu I instancji o wskazanie liczby najemców uniemożliwia wręcz wydanie decyzji. Sąd podkreśla, że tylko przy aktywnej i rzetelnej współpracy skarżącej z organami podatkowymi w zakresie ustalenia liczby oraz dokładnych danych najemców będzie możliwe skierowanie decyzji do właściwych podmiotów, na których ustawodawca nałożył obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych. Natomiast brak współpracy skarżącej, nieudostępnianie organom dokładnych danych najemców, czyli podmiotów faktycznie władających nieruchomością w określonym czasie, sprawia, że organy nie mają innej możliwości, jak tylko ponownie wydać decyzję, w której jako stronę mogą określić skarżącą. Dlatego też, zdaniem Sądu, to w interesie skarżącej jest ujawnienie i udokumentowanie danych wszystkich najemców w poszczególnych okresach, tak aby organy mogły prawidłowo zastosować w sprawie przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2a w zw. z art. 6h u.u.c.p.g., przy określeniu adresatów decyzji. Bierność lub nierzetelność skarżącej w tym zakresie może obciążyć stronę i spowodować negatywne dla niej konsekwencje. Organ nie jest bowiem zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób nieograniczony. Tylko strona posiada pełną wiedzę na temat danych najemców od lipca 2013 r. i tylko przy jej aktywnej postawie organ może zrealizować dyrektywy postępowania wynikające z art. 180 i art. 187 § 1 O.p. Wobec powyższego zasadne okazały się zarzutu wskazane w pkt 1 - 3 skargi. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy podatkowe zobowiązane będą uwzględnić wykładnię prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. W szczególności organy określą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie za okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia (jako odpowiednik obowiązku podatkowego) oraz uległ on konkretyzacji (przekształcił się w zobowiązanie), zakreślając nie tylko początkowe, ale i końcowe granice czasowe. Ponadto, w sytuacji jednoznacznego ustalenia osób faktycznie władających w danym czasie nieruchomością lub jej częścią (konkretnymi lokalami), decyzje określające wysokość opłaty organy mogą skierować również do owych "innych podmiotów faktycznie władających nieruchomością". W przypadku braku możliwości ustalenia tych osób, z powodu np. braku współpracy właściciela nieruchomości, który (należy domniemywać) ma pełną wiedzę w tym zakresie, organy będą mogły wówczas uznać za stronę postępowania właściciela nieruchomości i przedmiotową decyzję zaadresować na skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, orzekając jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania, na które składają się kwota [...]zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi, opłata skarbowa w wysokości [...] zł i koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt II sentencji.