I SA/Po 405/25

Dnia 14 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. W dniu 30 kwietnia 2025 r. M. K. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2025 r. nr [...], uchylające postanowienie Prezydent Miasta P. z dnia 30 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego, z którego wynika, że pismem z 18 września 2024 r. skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej nieistnienia obowiązku z powodu braku skutecznego doręczenia decyzji wymiarowych dotyczących podatku od nieruchomości za lata 2019 – 2024 oraz brak skutecznego doręczenia upomnienia, które jest wymagane. Podkreślił, że decyzje wymiarowe nie funkcjonują wobec niego w obrocie prawnym, ponieważ nie zostały skutecznie doręczone. Wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, przekazanie Prezydentowi tytułów wykonawczych do uchylenia oraz uchylenie zajęcia rachunku bankowego i zwrot pobranych z niego kwot z należnymi odsetkami. Uzasadniając zarzut, wyjaśnił że nie otrzymał decyzji wymiarowych za lata 2019 – 2023, nie otrzymał upomnienia, a o wystawionych tytułach wykonawczych dowiedział się w dniu zajęcia mu kontra. Podkreślił, że organ podatkowy znał jego adres już od 2017 r. (P. , [...]), ale decyzji na ten adres nie doręczył, podejmując bezskuteczną próbę doręczenia ich na adres nieruchomości (P. , ul. [...]). Oddalając zarzut skarżącego powołanym wyżej postanowieniem, Prezydent wyjaśnił, że w przypadku łącznego zobowiązania pieniężnego osób fizycznych organ podatkowy wystawia i wysyła decyzje do jednego współwłaściciela, natomiast zobowiązanie podatkowe powstaje wówczas wobec wszystkich współwłaścicieli. Decyzje za lata 2019 - 2024 zostały wystawione dla A. C. i skutecznie doręczone. Po stwierdzeniu zaległości w łącznym zobowiązaniu pieniężnym wysłano skarżącemu upomnienie na jedyny znany organowi adres, tj. P., ul. [...] i po dwukrotnym awizowaniu uznano je za doręczone w dniu 19 marca 2024 r. Wobec braku wpłaty organ wystawił 16 sierpnia 2024 r. tytuły wykonawcze, zatem prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tych tytułów jest zasadne. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił mu naruszenie art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70 ze zm.) oraz art. 92 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa"), wnosząc o uznanie zarzutów, uchylenie wszystkich tytułów wykonawczych i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie wierzyciela i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie akt sprawy ustalił, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. Nieruchomość ta, z uwagi na klasyfikację gruntu, na którym posadowiony jest budynek, podlega opodatkowaniu w ramach łącznego zobowiązania pieniężnego. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, grunt stanowiący działkę nr [...] położoną przy ul. [...] sklasyfikowany został w następujący sposób: tereny mieszkaniowe - 568 m˛, grunty orne - 0,0402 ha, rowy - 0,0081 ha. Informację o nieruchomościach, obiektach budowlanych, gruntach rolnych i lasach złożyła 30 maja 2019 r. współwłaścicielka nieruchomości A. C.. Prezydent ustalił łączne zobowiązania pieniężne decyzjami: z 24 października 2019 r. za 2019 r.; z 9 stycznia 2020 r. za 2020 r.; z 8 stycznia 2021 r. za 2021 r.; z 11 stycznia 2022 r. za 2022 r. oraz wysokość podatku od nieruchomości za 2023 r. decyzją z 16 stycznia 2023 r. Decyzje ustalające łączne zobowiązania pieniężne za lata 2019 - 2022 zostały skierowane do jednego ze współwłaścicieli, tj. A. C., tak samo jak decyzja za 2023 r. Z uwagi na nieuregulowanie ww. zobowiązania upomnieniem z 23 lutego 2024 r. skarżący został wezwany do zapłacenia ww. zobowiązań, a wierzyciel uznał, że upomnienie zostało doręczone w trybie zastępczym 19 marca 2024 r. na adres nieruchomości. W dniu 16 sierpnia 2024 r. Prezydent wystawił wobec skarżącego tytuły wykonawcze, obejmujące łączne zobowiązanie pieniężne za lata 2019 - 2022 r. oraz podatek od nieruchomości za 2023 r. Odpisy tych tytułów doręczono zobowiązanemu 12 września 2024 r., a 19 września 2024 r. skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Powołując się na przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a.") oraz art. 33 § 2 i art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), Kolegium wyjaśniło, że w przypadku łącznego zobowiązania pieniężnego należnego od przedmiotu opodatkowania stanowiącego współwłasność ustala się w nakazie płatniczym, który wystawia się na któregokolwiek ze współwłaścicieli. Nakaz ten stanowi normalną decyzję wymiarową, zaś organ podatkowy nie miał obowiązku doręczania jej skarżącemu za lata 2019 – 2022, które dotyczyły łącznego zobowiązania pieniężnego, skoro skierował te decyzje i je doręczył współwłaścicielce A. C.. Odnosząc się do decyzji ustalającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości za rok 2023, organ nadzoru podkreślił, że obowiązek jej doręczenia dotyczył wszystkich współwłaścicieli, a z akt sprawy wynika, że nie doręczono jej skarżącemu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpatrując zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej organ nie rozpatruje sprawy pod względem merytorycznym, ani nie może dokonywać oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie w przedmiocie zarzutu może toczyć się jedynie w jego ramach nakreślonych przez zobowiązanego, a organ jest nim związany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że brak doręczenia decyzji za 2023 r., przy jednoczesnym obowiązku jej doręczenia, zadecydowałby o tym, że nie mogła ona stanowić podstawy prawnej obowiązku egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 czerwca 2024 r. Powołując się na art. 15 § 1 u.p.e.a., Kolegium zaznaczyło, że wierzyciel przesłał skarżącemu upomnienie z 23 lutego 2024 r. na adres nieruchomości i uznał je za doręczone w trybie doręczenia zastępczego, natomiast strona twierdzi, że organowi był znany jego adres: P., [...], bowiem na ten adres od 2017 r. była kierowana do niego korespondencja w sprawach podatkowych. Prezydent w zaskarżonym postanowieniem zarzut ten oddalił, jednak w piśmie przekazującym Kolegium zażalenie wraz z aktami sprawy stwierdził, że uznaje zarzut braku skutecznego doręczenia upomnienia, gdyż upomnienie zostało wysłane na błędny adres. Kwestia ta, zdaniem organu nadzoru, wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, bowiem uznanie zarzutu braku doręczenia upomnienia, czy zarzutu nieistnienia obowiązku w związku z niedoręczeniem decyzji skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Ponadto, w ocenie Kolegium wierzyciel nie ustalił wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, mających wpływ na rozpatrzenie sformułowanych zarzutów, takich jak doręczenie decyzji za 2023 r. oraz doręczenia upomnień, co naruszało wymogi określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz naruszało zasady wyrażonych w art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W kwestii wstrzymania wszelkich czynności egzekucyjnych, powołując się na art. 35 § 1 u.p.e.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że skuteczne wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (co miało miejsce w niniejszej sprawie) zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Tym samym postępowanie egzekucyjne zostało z mocy prawa zawieszone. W skardze na opisane wyżej postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, strona zarzuciła mu: 1. brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie czy w sprawie mamy do czynienia z łącznym zobowiązaniem podatkowym czy też z podatkiem od nieruchomości; 2. brak wyjaśnienia okoliczności takiej jak objęcie tytułem wykonawczym przedawnionych zobowiązań podatkowych za lata 2014, 2015, 2016 i 2017 i brak ustosunkowania się do powyższego. W ocenie skarżącego w sprawie występuje bez uzasadnienia naprzemiennie wymiar podatku od nieruchomości lub wymiar łącznego zobowiązania podatkowego i należy wyjaśnić z jakim zobowiązaniem mamy do czynienia, ponieważ ma to wpływ na doręczanie decyzji wymiarowych. W latach 2010 – 2013, to podatek od nieruchomości, w latach 2014 - 2022 łączne zobowiązanie pieniężne, a w 2023 r. podatek od nieruchomości. Tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło. Kolejny zarzut, to objęcie tytułem wykonawczym z 16 sierpnia 2024 r. nr [...] należności podatkowych za lata od 2014 do 2019 r. Zdaniem skarżącego należności za lata 2014 - 2018 już się przedawniły i to przedawnienie powinno być uwzględnione z urzędu. Kolegium nie zauważyło, że w ww. tytule intencjonalnie wpisano także decyzje za rok 2014, 2015, 2016, 2017 i 2018, co jest celowym mataczeniem i dlatego pojawiło się łączne zobowiązanie pieniężne. Podsumowując, skarżący stwierdził, że mimo z pozoru pozytywnego rozstrzygnięcia, postanowienie nie może się ostać i powinno być uchylone, a sprawa zbadana przez organ odwoławczy dogłębnie z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, a jego wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie poniższych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Kontrolowana sprawa dotyczy postępowania wszczętego na skutek wniesienia przez skarżącego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a zatem regulują je przepisy zawarte w art. 33 – 35 u.p.e.a., przy odpowiednim zastosowaniu przepisów K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że będące przedmiotem zaskarżania postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze kasacyjnym, a zatem nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Wydane zostało w oparciu o regulacje zawarte w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którymi organ nadzoru może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wierzycielowi), postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotne dla oceny zakresu sprawy i niezbędnych do zbadania okoliczności jest również to, że wniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył dwóch kwestii: nieistnienia obowiązku oraz brak uprzedniego doręczenia mu wymaganego upomnienia. Przypomnieć należy, że w myśl art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z wystawionego tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany wnoszonym zarzutem może wykazywać tylko enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 33 u.p.e.a. jego podstawy, przy czym poszczególne podstawy zarzutu wyłączają się wzajemnie, zatem zobowiązany nie może powoływać jednej okoliczności jako dwóch lub więcej podstaw zarzutu. Art. 33 § 2 u.p.e.a. enumeratywnie wskazuje podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut jest środkiem prawnym o jednolitym charakterze, służącym zobowiązanemu do kwestionowania możliwości prowadzenia egzekucji przez podważenie prawidłowości tytułu wykonawczego. Okoliczności stanowiące podstawę zarzutu mogą pojawiać się zarówno przed wystawieniem tytułu wykonawczego, jak i po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Należy też podkreślić, że rozpatrując zarzut, wierzyciel nie jest uprawniony do brania pod uwagę zastrzeżeń zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 1 powołanego wyżej aktu, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku, a w myśl pkt 4 tego przepisu – brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane. Te dwie podstawy skarżący wskazał we wniesionym zarzucie i zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wierzyciel w postępowaniu wywołanym wniesionym zarzutem jest nim związany i to on ogranicza zakres orzekania. Zatem w kontrolowanej sprawie wierzyciel był zobowiązany odnieść się do zarzutu nieistnienia obowiązku i braku uprzedniego doręczenia wymaganego upomnienia. Wskazać również należy, że możliwość uchylenia postanowienia wierzyciela jaką organowi nadzoru dają powyższe przepisy jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zauważyć, że organ nadzoru może wydać postanowienie kasacyjne tylko wówczas, gdy wierzyciel przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia i mającym wpływ na to rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, choć konieczną. Organ nadzoru przy wydawaniu takiego postanowienia ogranicza się do oceny zebranego materiału dowodowego. W przypadku stwierdzenia, że zebrany materiał nie jest wystarczający do wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy, organ nadzoru wydaje postanowienie w oparciu o cyt. wyżej art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Do sądu administracyjnego kontrolującego takie postanowienie należy zbadanie, czy organ nadzoru zasadnie przyjął, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie, jakim w kontrolowanej sprawie jest rozpatrzenie przez wierzyciela zarzutu skarżącego. Zdaniem Sądu organ nadzoru zasadnie uznał, że w prowadzonym przez wierzyciela postępowaniu wystąpiła konieczność jego uzupełnienia przez ustalenie niezbędnych do rozstrzygnięcia wniesionego zarzutu okoliczności, a tym samym Prezydent naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Należy przypomnieć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w przypadku łącznego zobowiązania pieniężnego wystarczające jest doręczenie decyzji jednemu ze współwłaścicieli, a w przypadku zobowiązania w podatku od nieruchomości decyzję musi otrzymać każdy współwłaściciel. Skoro decyzje za lata 2019 – 2022, dotyczące łącznego zobowiązania pieniężnego, zostały doręczone współwłaścicielce, to organ podatkowy nie miał obowiązku doręczać ich skarżącemu. Zasadnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wierzyciel jest zobowiązany do wyjaśnienia kwestii doręczenia skarżącemu decyzji dotyczącej zobowiązania podatkowego za 2023 r., albowiem skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości i decyzja ta, będąca decyzją ustalającą zobowiązanie podatkowe, powinna mu być doręczona przez organ podatkowy. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi, a wcześniej przekazanych przez Prezydenta organowi nadzoru, nie wynika, aby doręczona została, niemniej jednak takiego doręczenia wykluczyć nie można i to jest okoliczność, którą zobowiązany będzie wyjaśnić wierzyciel przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast w kwestii braku doręczenia upomnienia, przekazując zażalenie organowi nadzoru Prezydent przyznał, że upomnienie zostało wysłane na błędny adres. Zatem przyznał rację skarżącemu, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie doręczył mu upomnienia, mimo konieczności jego doręczenia. Przyznanie to zauważyło Kolegium, podkreślając, że uznanie wniesionego zarzutu skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 pkt 3 lit. a u.p.e.a. Należy jednak zauważyć, że rozpatrzenie wniesionego zarzutu i umorzenie w jego wyniku postępowania egzekucyjnego po raz pierwszy przez organ odwoławczy (organ nadzoru) naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie wniesionego zarzutu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2025 r. o sygn. akt III FSK 1490/23 (wyrok dostępny w bazie: CBOSA), nadrzędnym celem tego postępowania jest umożliwienie stronie, już we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego, czyli przy jego wszczęciu, pełnej instancyjnej kontroli zasadności jego wszczęcia (przez ocenę zgłoszonych zarzutów), która to kontrola nie może ograniczyć stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu egzekucyjnym . W ocenie Sądu zakres okoliczności faktycznych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, które powinny zostać wyjaśnione, na tle dotychczas zebranego materiału dowodowego, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Organ wskazał również przepisy postępowania, które naruszył wierzyciel przy rozpatrywaniu wniesionego zarzutu. Przedstawił także w wyczerpujący sposób okoliczności, które Prezydent powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one chybione. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ani wierzyciel, ani organ nadzoru nie mają podstaw do badania prawidłowości wydanych decyzji podatkowych, które stanowiły podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych, gdyż organ egzekucyjny (w niniejszej sprawie Prezydent jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym) nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Natomiast w przypadku zarzutu przedawnienia należności podatkowych za lata 2014 – 2018 i wadliwego objęcia ich tytułem wykonawczym wraz z należnościami za rok 2019, Sąd zauważa, że skarżący takiego zarzutu nie zgłosił, podnosząc go dopiero w skardze. Należy podkreslić, że wygaśnięcie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., to wygaśnięcie zobowiązania podatkowego z wyszczególnionych enumeratywnie przyczyn wskazanych w art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej, który w pkt 9 jako przyczynę wygaśnięcia zobowiązania podatkowego wskazuje przedawnienie. Na tę okoliczność we wniesionym zarzucie skarżący się nie powoływał, a podniesienie jej w skardze nie pozwala Sądowi na ustosunkowanie się do niego. Zważywszy powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.