I SA/Po 458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant st.sekr.sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały budżetowej na 2013 r. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy X. podjęła uchwałę, nr [...] w sprawie uchwały budżetowej na 2013 r. W załączniku nr 2 uchwały p.n. "Wydatki budżetu na 2013 r." w dz. 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego rozdz. 92109 - Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby oraz w rozdz. 92116 - Biblioteki, Rada Gminy nie zaplanowała wydatków w § 2480 - Dotacja podmiotowa z budżetu dla samorządowej instytucji kultury. W wymienionych rozdziałach klasyfikacji budżetowej zaplanowane zostały wydatki w pełnej szczegółowości, tzn. do paragrafów klasyfikacji budżetowej, w tym w rozdz. 92116 na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki rzeczowe inne niż dotacje dla samorządowej instytucji kultury. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w uchwale, Nr [...], z dnia [...] lutego 2013 r. wskazało, że powyższa uchwała Rady Gminy X. została podjęta z naruszeniem prawa i wyznaczyło organowi gminy termin do dnia [...] marca 2013 r., w celu usunięcia nieprawidłowości, pod rygorem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 - dalej w skrócie: "u.r.i.o."). W uzasadnieniu powyższej uchwały Kolegium RIO, powołując się na przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 - dalej w skrócie: "u.o.p.d.k.") i ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 642 ze zm. - dalej w skrócie: "u.o.b."), stwierdziło, że wydatki na działalność biblioteki gminnej i innych instytucji kultury, po ich utworzeniu zgodnie z przepisami tych ustaw w formie instytucji kultury, powinny być sklasyfikowane w § 248 - Dotacja podmiotowa z budżetu dla samorządowej instytucji kultury z czwartą cyfrą najczęściej "0" w dziale 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, co najmniej w rozdziale 92116 - Biblioteki. Wobec powyższego, Kolegium RIO wskazało, że Rada Gminy winna dokonać zmian uchwały budżetowej w sposób eliminujący wskazaną wyżej nieprawidłowość w zakresie formy finansowania i realizowania zadań w zakresie działalności kulturalnej oraz bibliotek. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Przewodniczący Rady Gminy X. poinformował Kolegium, że Rada nie podjęła uchwały o przekształceniu jednostki organizacyjnej pod nazwą Gminna Biblioteka Publiczna z siedzibą w A. w samorządową instytucję kultury, ponieważ w tej jednostce była zatrudniona jedna osoba na stanowisku kierownika tej biblioteki. Ponadto wskazał, że utworzenie biblioteki, jako instytucji kultury, wiązałoby się z koniecznością zatrudnienia dyrektora oraz księgowej, których wynagrodzenie spowodowałoby wzrost kosztów utrzymania biblioteki o kwotę około [...] zł. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą z dnia [...] marca 2013 r., [...], stwierdziło, że uchwała Rady Gminy X. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2013 rok została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wskazało przepisy art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."). W motywach tej uchwały Kolegium RIO podniosło, że analiza uchwalonego przez Radę Gminy X. budżetu na 2013 r. dowodzi, że Rada Gminy w załączniku nr 2 "Wydatki budżetu na 2013 rok" w dz. 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, nie zaplanowała wydatków w § 2480 - Dotacja podmiotowa z budżetu dla samorządowej instytucji kultury. W wymienionym dziale klasyfikacji budżetowej zaplanowane zostały wydatki w pełnej szczegółowości tzn. do paragrafów klasyfikacji budżetowej, w tym na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki rzeczowe inne niż dotacje dla samorządowej instytucji kultury odpowiednio w rozdz. 92109 - Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby w wysokości [...] zł i w rozdz. 92116 - Biblioteki w wysokości [...] zł. Ponadto wskazano, że w informacji opisowej do budżetu Gminy X. na 2013 r. nie wyjaśniono powodów niezaplanowania dotacji dla instytucji kultury. Z powyższego organ nadzoru wywiódł, że w Gminie X. nie funkcjonuje gminna biblioteka publiczna na zasadach określonych w u.o.b. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 18 ust. 3 tej ustawy biblioteki jednostki samorządu terytorialnego są bibliotekami publicznymi i są zorganizowane w formie instytucji kultury, a Gmina X. nie wypełniła obowiązku, wynikającego z art. 19 ust. 2 u.o.b., polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu, co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej. W konkluzji Kolegium RIO stwierdziło, że uchwała Rady Gminy X. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2013 została podjęta z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Gminy X., reprezentowana przez Wójta, wniosła o uchylenie powyższej uchwały Kolegium RIO, zarzucając jej naruszenie: art. 9 u.o.b. w związku z art. 9 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. oraz art. 236 i art. 237 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p."). Argumentując powyższe zarzuty strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wywodami zawartymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazując, że na terenie gminy funkcjonuje nadal Gminna Biblioteka Publiczna z siedzibą w A., jako gminna jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g., która nie została dotąd przekształcona przez Radę Gminy X. w instytucję kultury, w myśl art. 13 u.o.b. W świetle powyższego, skarżąca stanęła na stanowisku, że wydatków na działalność biblioteki w budżecie Gminy X. na 2013 r. nie można było ująć w § 248, rozdziału 92116, dziale 921 - jak tego chce Kolegium RIO, a jedynie w sposób, jak to uczyniła Rada Gminy X. w uchwale budżetowej na 2013 r. Strona skarżąca zaakcentowała także, że zupełnie innym zagadnieniem jest kwestia zasadności, celowości i konieczności przekształcenia przez Radę Gminy X. biblioteki, działającej jako jednostka budżetowa, w instytucję kultury, a następnie dokonanie jej wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organ wykonawczy gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w P. wniosło o oddalenie skargi, uznając podniesione w niej zarzuty za bezpodstawne. Ponadto wskazano, że aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną, polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest u.o.p.d.k. W ocenie organu nadzoru, analiza treści powołanego aktu prawnego (w szczególności: art. 9 ust. 1, art. 18, art. 20, art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 3), wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw. Powyższe regulacje prawne, kształtujące powołanie do życia jednostek kultury, ich status, zasady funkcjonowania oraz finansowania na podstawie art. 2 u.o.b. mają zastosowanie również do bibliotek. Kolegium RIO podkreśliło także, że zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Zaznaczono, że legalność dokonywania wydatków publicznych to również przestrzeganie określonych form ich dokonywania (np. dotacji, subwencji). Zdaniem organu nadzoru, przedstawione powyżej regulacje ustawowe jednoznacznie przesądzają, że gminna biblioteka publiczna winna działać jako samorządowa jednostka organizacyjna, funkcjonująca w formie instytucji kultury i winna być finansowana z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji. Planowanie i dokonywanie wydatków na finansowanie biblioteki funkcjonującej jako jednostka budżetowa narusza zaś, według organu, zasadę legalizmu. Podczas rozprawy przed WSA w Poznaniu, w dniu 8 sierpnia 2013 r., pełnomocnik organu, odpowiadając na pytanie Sądu, wskazał, że stwierdzone przez Kolegium naruszenie prawa miało charakter istotny i treść uchwały nie jest wynikiem błędu. Jednocześnie oświadczył, że stwierdzenie naruszenia prawa w uchwale budżetowej gminy nie rodzi żadnych konsekwencji dla realizacji budżetu Gminy X. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzającej, że uchwała Rady Gminy X. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2013 rok została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, powołano przepisy art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 11. ust 1 pkt 2 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetu i jego zmian. W myśl art. 12 ust. 2 u.r.i.o., jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 (tj. nieprawidłowości wskazanych przez izbę w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części), kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Z kolei, przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. stanowi, że do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku, o którym mowa w art. 240 ust. 3 u.f.p. oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. Z powołanej przez Kolegium podstawy prawnej wynika zatem, że zaskarżony akt został podjęty w trybie art. 12 ust. 2 u.r.i.o., dotyczącego nieważności spornej uchwały. Tymczasem zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że uchwała Rady Gminy X. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2013 rok, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, a zatem w trybie art. 11 ust. 3 u.r.i.o., który to przepis nie został wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 3 u.r.i.o., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały Kolegium dowodzi braku konsekwencji organu z uwagi na wewnętrzną sprzeczność między powołanymi podstawami prawnymi, a treścią rozstrzygnięcia. Z jednej strony bowiem treść zaskarżonego aktu wskazuje, że został on wydany na podstawie art. 11 ust. 3 u.r.i.o., albowiem organ nadzoru stwierdził, że sporna uchwała budżetowa na 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, co sugerowałoby, że doszło do nieistotnego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony organ powołał jako podstawę prawną swojego działania przepis art. 12 ust. 2 u.r.i.o., dotyczący trybu stwierdzenia nieważności spornej uchwały i dodatkowo w toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Kolegium, oświadczył, że stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie prawa miało charakter istotny, a treść sentencji zaskarżonej uchwały nie była wynikiem błędu. Wobec tak istotnych rozbieżności między treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego a powołaną w nim podstawą prawną, Sąd stwierdza, że uchyla się ono w istocie spod kontroli. Mając na względzie treść powołanych wyżej przepisów prawa oraz wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Kolegium w toku rozprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie może dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej wskazano, Kolegium, jako podstawę swojego działania podało przepis art. 12 ust. 2 u.r.i.o., który reguluje postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, a zatem ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Z kolei, analiza sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonego aktu dowodzi, że został on wydany na podstawie art. 11 ust. 3 u.r.i.o., co potwierdzałoby w istocie nieistotne naruszenie prawa. Okoliczność z jakim rodzajem naruszenia prawa (istotnym, czy nieistotnym) w sprawie mamy do czynienia winna jednoznacznie wynikać z badanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a rolą Sądu nie jest snucie domysłów w tej kwestii. Biorąc zatem pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego, zaskarżona uchwała Kolegium RIO wymyka się spod kontroli Sądu, albowiem nie można jednoznacznie ustalić na podstawie jakiego przepisu prawa została ona wydana i jakiego rodzaju naruszenia prawa (istotnego, czy też nieistotnego) przez Gminę X. dopatrzył się organ nadzoru. Jednocześnie Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesnym jest ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium RIO w P. przy podejmowaniu decyzji, co do rodzaju zastosowanego środka wobec ujawnionych nieprawidłowości winno uwzględnić powyższe uwagi oraz mieć na względzie, iż przepisy art. 11 i art. 12 u.r.i.o. pozwalają na nadanie popełnianym przez jednostki samorządu terytorialnego naruszeniom prawa kwalifikacji odpowiadających okolicznościom konkretnego przypadku. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.