I SA/Po 459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011r. sprawy ze skargi Towarzystwa Sportowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej na upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na terenie Miasta i Gminy w zakresie sportu niekwalifikowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Towarzystwa kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. ustalił kwotę [...] zł jako dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta i Gminy T. przez T. T. S. oraz określił termin naliczenia odsetek należnych od w/w kwoty. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. została zawarta umowa między Gminą T. a w/w T. na upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na terenie T. w zakresie sportu niekwalifikowanego. Na prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych z tenisa stołowego, tenisa ziemnego, piłki ręcznej, frisbee oraz piłki siatkowej Gmina zobowiązała się przekazać kwotę [...] zł. Dokonując analizy sprawozdania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r. oraz kserokopii dokumentów związanych z realizacją zadania, stwierdzono następujące nieprawidłowości: – w zakresie prowadzenia zajęć z tenisa stołowego - niewydatkowano kwoty [...] zł planowanych w zaktualizowanym kosztorysie i wydatkowano tę kwotę na zakup sprzętu, – w zakresie prowadzenia zajęć z piłki ręcznej – nie wydatkowano kwoty [...] zł na prowadzenie tych zajęć, ale przeznaczono ją na prowadzenie zajęć z tenisa ziemnego. W ocenie organu, w świetle art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kwota [...] zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W odwołaniu z dnia [...] października 2010 r. T. zarzuciło decyzji naruszenie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 145 i art. 190 w/w ustawy o finansach publicznych, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) oraz art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i art. 81 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (znajdującej zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1241), stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa (także z budżetu jednostki samorządu terytorialnego): 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.2). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 146 ust. 1). U podstaw zaskarżonej decyzji legła ocena, iż przyznana odwołującemu się T. dotacja została w części wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Analizę sprawy organ zaczął od udzielenia odpowiedzi na pytanie jakie było przeznaczenie przedmiotowej dotacji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiedzi trzeba szukać w treści umowy zawartej przez T.T. S. z Gminą T. Analiza umowy wskazuje, że w jej § 1 mowa jest o zadaniach publicznych, określonych szczegółowo w załącznikach, na które składa się 5 ofert zleceniobiorcy oraz 5 kosztorysów. W tej sytuacji teza T., jakoby została mu powierzona realizacja jednego zadania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Treść umowy w tym zakresie jest jasna i nie wymaga interpretacji: dotacją objęto 5 różnych (aczkolwiek powiązanych tematycznie) zadań zaś uprawnienie przysługujące zleceniobiorcy na mocy § 13 ust. 2 umowy, dotyczyło wyłącznie przesunięcia środków pomiędzy pozycjami poszczególnych kosztorysów, nigdy pomiędzy kosztorysami. Skoro zatem, z jakichkolwiek przyczyn, realizacja jednego z zadań, objętych kosztorysami, okazała się niemożliwa albo wymagała mniejszych nakładów niż pierwotnie zakładano, przyznane na to zadanie lub zaoszczędzone środki publiczne należało zwrócić. Niedopuszczalne było natomiast zadysponowanie tych środków na inne zadanie (objęte innym kosztorysem) lub na cel niewymieniony w kosztorysie – choćby był on związany z realizacją dotowanego zadania. Wynika to z samej istoty dotacji, która stanowi dofinansowanie określonego działania w ściśle określonym zakresie. Zważywszy, że w rachubę wchodzą środki publiczne, nie tylko wskazane, ale wręcz nieodzowne jest zarówno precyzyjne określenie przeznaczenia przyznanych kwot jak i drobiazgowe rozliczanie ich wydatkowania. W skardze z dnia [...] maja 2011 r. T., reprezentowane przez ustanowionego pełnomocnika, zarzuciło decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż dotacja udzielona na podstawie umowy z 30 kwietnia 2009 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzji zarzucono też naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przez brak chęci współdziałania w wykonaniu w/w umowy oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie charakteru wydatków poczynionych przez skarżące T. w związku z wykonywaniem umowy z [...] kwietnia 2009 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1). Jednocześnie w art. 7 ust. 1 ustawa stwierdza, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10). Z kolei w obowiązującej ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w art. 216 ust. 2 pkt 1 oraz w poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych w art. 167 ust. 2 pkt 1 stwierdza się, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne tych jednostek. Wspomniane ustawy określały też, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona (art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r.) albo, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja byłą udzielona (art. 168 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.). Z powyższego wynika, ze ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem "zadanie" oraz "zadanie własne". W przedmiotowej sprawie w dniu [...] lutego 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie : "Upowszechniania kultury fizycznej i sportu na terenie miasta i gminy T. w zakresie sportu niekwalifikowanego". Konkurs skierowany był do organizacji, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ogłoszenie wśród wielu warunków konkursu przewiduje i ten, iż "dla każdego przedsięwzięcia należy złożyć odrębną ofertę" (por. zarządzenie i " Otwarty konkurs ofert" – w aktach administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się też pięć ofert T. T.S. z dnia [...] marca 2009 r., w których zaproponowano prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych w następujących dyscyplinach: piłka siatkowa, frisbee, piłka ręczna, tenis ziemny i tenis stołowy. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2009 r. o nr [...] Burmistrz przyznał środki finansowe na upowszechnianie kultury fizycznej i sportu. W § 1 ust. 1 stwierdzono, iż przyznaje się T. T. S. z T. wsparcie finansowe w wysokości [...] zł na realizację zadań pn. "Prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych – tenis stołowy", "Prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych – piłka siatkowa", "Prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych – tenis ziemny", "Prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych – frisbee", "Prowadzenie zajęć rekreacyjno-sportowych – piłka ręczna". Z kolei w umowie z [...] kwietnia 2009 r. zawartej między T. a Burmistrzem w § 1 stwierdza się, iż zleceniodawca zleca realizację zadań publicznych pn. "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na terenie miasta i gminy T.", określonych szczegółowo w ofertach złożonych przez zleceniobiorcę. Natomiast w § 2 i § 3 używa się sformułowań, iż – odpowiednio - gmina zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania wsparcia w wysokości [...] zł, oraz, że termin wykonania zadania ustala się od dnia podpisania umowy do dnia [...] grudnia 2009 r. Również w § 6 i § 7 wskazuje się na "kontrolę prawidłowości wykonania zadania" i "o miesięcznych sprawozdaniach z wykonania zadania". Z powyższego wynikają następujące wnioski: – po pierwsze – konkurs ofert ogłoszono w związku z realizacją jednego zadania własnego gminy, które ustawa o samorządzie gminnym określa jako "sprawy kultury i turystyki, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe", – po drugie – dotację przyznano na realizację zadania, które sformułowano jako "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na terenie miasta i gminy T. w zakresie sportu niekwalifikowanego", – po trzecie – ogłaszając konkurs nie wykluczono, że w ramach jednego zadania możliwe będzie realizowanie kilku przedsięwzięć np. poprzez popularyzację wielu dyscyplin sportowych. W świetle powyższych rozważań należy uznać zarzuty skargi za zasadne. Stosownie do treści art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Przy czym zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem (art. 145 ust. 4). Skoro dotacje przeznaczone są na realizację m.in. zadań własnych gminy, to za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem będzie można uznać tylko taką dotację, która nie została przeznaczona na realizację zadania, na które została przyznana. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zadaniem, którego realizacji podjęło się skarżące T. było upowszechnianie kultury fizycznej i sportu w pięciu dyscyplinach, co było dopuszczone regulaminem konkursu. W tym stanie rzeczy naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych polegało na utożsamieniu upowszechniania jednej dyscypliny sportu z zadaniem upowszechniania kultury fizycznej i sportu na terenie gminy. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które w rezultacie doprowadziło do utożsamienia przyznanej kwoty dotacji ([...] zł) z poszczególnymi kosztorysami poszczególnych przedsięwzięć realizowanych przez skarżące T. W rezultacie organy nie skupiły się na badaniu czy zleceniobiorca wykorzystał przyznaną dotację na realizację zadania (upowszechniania kultury fizycznej i sportu na terenie T.), ale czy właściwie wydatkowane zostały kwoty zapisane w kosztorysach stanowiących załączniki do umowy. Organy nie wzięły przy tym pod uwagę wyjaśnień złożonych przez T. w pismach z [...] i [...] grudnia 2009 r., w których podano przyczyny przesunięć kwot w poszczególnych kosztorysach. Dokonując ponownie analizy materiału dowodowego organ I instancji powinien ocenić, czy istniały przesłanki do dokonania zmian i czy środki przyznane w ramach dotacji zostały przekazane na realizację zadania pn. upowszechnianie kultury fizycznej i sportu. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności decyzji – na podstawie art. 152 w/w ustawy.