I SA/Po 509/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "X." na czynności Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. w przedmiocie kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przez podmioty otrzymujące dotacje przedmiotowe do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych za lata 2010 - 2011 postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. "X." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynności Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P., polegające na przekroczeniu przez ten organ swoich kompetencji w wyniku badania, czy obowiązek złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie jest celowy. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 14, art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). W ocenie strony skarżącej, możliwość działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadza się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowania milczenia. Autorka skargi wyraziła przekonanie, że organ kontroli skarbowej dokonał innej czynności, czemu dał wyraz w formie informacji z dnia 16 kwietnia 2014 r., sprowadzającej się do wskazania, że działanie skarżącej polegające na skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne. Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. stanowiącym wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wskazała, że organ naruszył prawo w szczególności poprzez zawarcie w dokumencie "Wynik Kontroli z dnia [...] marca 2014 r. wydany w sprawie [...]" błędnych interpretacji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2006 r. oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie stawek, szczegółowego sposobu i trybu udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, co wpłynęło w bezpośredni sposób na ustalone prawa i obowiązki skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, albowiem zaskarżony wynik kontroli nie mieści się w katalogu spraw zaskarżalnych do sądów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy wskazany wyżej przedmiot zaskarżenia, czyli "Wynik Kontroli z dnia [...] marca 2014 r. wydany w sprawie [...]" należy do kategorii działań administracji, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Katalog takich aktów i czynności zamieszczony został w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl pkt 4 tego przepisu, w świetle którego musi przebiegać ocena dopuszczalności skargi wniesionej w analizowanej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie więc z tym przepisem jednym z warunków dopuszczalności skargi jest to, aby akt lub czynność dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W judykaturze przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 114/11; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie wyrażono pogląd, że przez akty lub czynności, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012 r., s. 32 i n.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy wskazać należy, że Spółdzielnia w skardze zaskarżyła de facto czynności kontrolne, natomiast kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków, ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości (z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynika, że wynik kontroli został przekazany Dyrektorowi Izby Skarbowej w P.). Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Zdaniem Sądu, czynności kontrolne, które zaskarżyła strona, nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami, jakkolwiek w przyszłości mogą prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji, która dopiero będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takowe zainicjuje. Czynności te, co należy podkreślić, nie kształtują sytuacji prawnej kontrolowanej Spółdzielni i nie mogą być uznane za element władczej ingerencji organu. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot kontrolowany, jak wyżej wskazano, może więc bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. W świetle powyższych uwag nie sposób więc przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, że wynik kontroli z dnia [...] marca 2014 r. stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Konkludując stwierdzić należy, że zawarte w wyniku kontroli informacje o ustalonych w toku postępowania kontrolnego nieprawidłowościach nie są nakierowane na wywołanie określonych sutków prawnych wobec skarżącej, w szczególności nie stanowią samoistnej podstawy, opartej na konkretnym przepisie prawa, do zwrotu otrzymanych dotacji do posiłków w barach mlecznych. Jednocześnie przeprowadzone postępowanie kontrolne nie rodzi po stronie skarżącej żadnych konkretnych i bezpośrednich obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień. Kwestionowany wynik kontroli stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego nie sposób przyjąć, że zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi, o których mowa w tym przepisie. Zaakcentowania ponadto wymaga, że wskazana wyżej wykładnia przepisów P.p.s.a. w żaden sposób nie ograniczy prawa skarżącej do Sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.