I SA/Po 558/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji udzielonej na prowadzenie przedszkola w 2009 r. postanawia: odrzucić skargę. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną wobec A ustalił, że kwota dotacji udzielonej przez Urząd Miasta i Gminy na prowadzenie przedszkola w 2009 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwota dotacji została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, ustalił kwotę w/w dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającą zwrotowi do budżetu w wysokości [...] wraz z odsetkami obliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...], ustalił kwotę dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegającą zwrotowi do budżetu w wysokości [...] wraz z odsetkami obliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...]. A pismem z dnia [...] wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze z dnia [...] Gmina, reprezentowana przez adwokata (pełnomocnictwo z dnia [...] podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy) wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. W niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (por. art. 50 § 2). Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 ww. przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższego przepisu, jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 50 P.p.s.a. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, dostępne na str. internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, publ. na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Dodać należy, że analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], nr [...] i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżoną decyzję Kolegium. W tej sytuacji, pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako organu I instancji. Organ ten nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą uchylenia wydanej przez niego decyzji, wymienionych w art. 50 § 1 P.p.s.a.. Nie należy także do wskazanego przez art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. W tym miejscu celowym jest przytoczenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, w którym Sąd ten stwierdził, że nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot – gmina (jej organ) – raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz – gdy uzna, że jest to dla niego korzystne – jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać również należy, Sąd zauważył, że decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz Miasta i Gminy, natomiast skargę wniosła Gmina. Jednakże gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe równoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.