I SA/Po 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Dominik Mączyński /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w sprawie dotacji z budżetu Miasta i Gminy oddala skargę I SA/Po 589/11 UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2011 r. Rada Miejska w P., na podstawie art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dotacji z budżetu Miasta i Gminy P. udzielanych na podstawie art. 80 ust. 2a i 90 ust 2c ustawy o systemie oświaty. W treścią powyższej uchwały określono tryb udzielania przez Miasto i Gminę P. dotacji innej gminie, zwanej "dotowaną gminą", dla przedszkola położonego na jej obszarze na ucznia uczęszczającego do tego przedszkola, a zamieszkałego na terenie Miasta Gminy P. Na podstawie § 2 uchwały, Miasto i Gmina P. udzieliła dotacji, o której mowa w § 1 w wysokości określonej w art. 80 ust. 2 lub art. 90 ust. 2c u.s.o. w transzach kwartalnych, na rachunek bankowy wskazany przez dotowaną gminę, po otrzymaniu noty księgowej najpóźniej do dnia 15 miesiąca kończącego kwartał. Płatność miała być dokonywana do końca miesiąca kończącego kwartał. Refundowana w kwartale dotacja miała charakter zaliczkowy. W terminie do dnia [...] stycznia każdego roku, gmina dotowana miała przedstawiać Miastu i Gminie P. rozliczenie otrzymanych dotacji za poprzedni rok kalendarzowy. "Gmina dotowana" zobowiązana została do sporządzenia imiennego wykazu dzieci mających uczęszczać w danym roku kalendarzowym do przedszkoli przez nią dotowanych, zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy P. oraz wstępnego projektu planowanej kwoty miesięcznej i rocznej dotacji na każde dziecko w terminie do dnia 30 września każdego roku. Zmiany w wykazie dzieci lub wysokości stawki dotacji należało przekazywać Miastu i Gminie P. niezwłocznie. Ponadto postanowienia § 3 uchwały dotyczyły kontroli wykorzystania udzielonych dotacji przez "dotowaną gminę". Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (DZ. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdziło w trybie nadzorczym nieważność przedstawionej powyżej uchwały, jako podjętej bez podstawy prawnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał treść art. 80 ust. 1 i ust. 2a u.s.o. oraz art. 90 ust. 2c u.s.o. W ocenie Kolegium Izby przekazywanie kwoty dotacji następuje niezależnie od woli organów poszczególnych gmin, po zaistnieniu ustawowo określonych okoliczności (dziecko zamieszkałe na terenie danej gminy uczęszcza do przedszkola znajdującego się na terenie innej gminy). Zdaniem Kolegium nie ma również prawnego obowiązku zawierania pomiędzy gminą, która udzieliła dotacji a gminą zobowiązaną do pokrycia kosztów udzielonej dotacji jakichkolwiek umów bądź porozumień. Jednakże w interesie gmin leży zawarcie umowy bądź porozumienia, które rozstrzygać będzie wyłącznie kwestie o charakterze technicznym, w szczególności związane z terminami rozliczeń i dokumentacją, na podstawie której te rozliczenia się odbywają. Organ nadzoru uznał, iż w świetle powyższego nie znajdują uzasadnienia przywołane przez Radę Miejską w P. w podstawie podjęcia uchwały przepisy prawa. Takim przepisem nie jest zarówno art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który wskazuje jedynie na wyłączność rady gminy w tych sprawach, które ustawami zostały zastrzeżone do kompetencji rady, jak również art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Stosownie do przepisów art. 80 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z kolei art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. la i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Organ wskazał, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. odnosi się do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a nie do zwrotu kosztów dotacji udzielonej na dziecko będące mieszkańcem innej niż dotująca przedszkole gminy. Ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. podkreśliło, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, więc każde działanie władzy publicznej musi znajdować umocowanie w przepisach prawa upoważniających do podjęcia aktu prawnego. W dniu [...] lipca 2011 r. Rada Miejska w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę [...] podjętą w dniu [...] czerwca 2011 r. w sprawie stwierdzania nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...][ maja 2011 r. w sprawie dotacji z budżetu Miasta i Gminy P. udzielanych na podstawie art. 80 ust. 2a i 90 ust 2 c u.s.o. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru strona skarżąca podniosła, iż stanowisko zajęte przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. jest nieuprawnione w świetle obowiązującego prawa. Rada Miejska w P. stanęła na stanowisku, iż wbrew poglądowi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie dotacji z budżetu Miasta i Gminy P. nie zawiera regulacji wykraczających poza dyspozycje zawarte w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o, ani sprzecznych z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. W konsekwencji nie można zarzucić Radzie także naruszenia art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, póz. 483 ze zm.). Zdaniem strony skarżącej uchwała organu nadzoru oparta jest na zarzutach, które nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym związanym z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r. Ponadto, według strony, zaskarżona uchwała nie zawiera wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sprowadza się ono bowiem jedynie do zacytowania – trzykrotnego – tych samych przepisów bez analizy treści uchwały Rady. Dyskwalifikuje to zaskarżoną uchwałę Kolegium, która jako taka nie powinna ostać się w obrocie prawnym i winna zostać uchylona. Po zapoznaniu się z treścią skargi i ponownej analizie przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r., w odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w podjętej przez siebie uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził w pierwszej kolejności, że postanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w P., nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu, w tym przypadku poza zakres określony przepisami art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. W związku z tym organ wskazał raz jeszcze, iż ustawa o systemie oświaty narzuca pewien mechanizm wzajemnych rozliczeń między jednostkami samorządu terytorialnego, który to mechanizm funkcjonuje niezależnie od woli organów jednej i drugiej gminy, zawsze wtedy, gdy zaistnieją ustawowo określone okoliczności (np. dziecko zamieszkałe na terenie danej gminy uczęszcza do przedszkola niepublicznego znajdującego się na terenie innej gminy, z budżetu której przekazywana jest dotacja na rzecz przedszkola). Wyraźnie odróżnia to omawianą sytuację od porozumienia (umowy) między gminami, na mocy którego – zgodnie z oświadczeniami woli jednostek samorządowych – następuje zlecenie zadania wraz z ustaleniem kwoty dotacji na jego finansowanie. Zwrot kosztów dotacji odbywa się na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, bez możliwości wyrażenia (w formie uchwały) woli w tym zakresie przez organy gminy. Burmistrz, jako reprezentant gminy uprawniony na mocy art. 31 u.s.g. do dokonywania w jej imieniu czynności prawnych, może jedynie zawrzeć porozumienie (umowę) regulujące warunki "techniczne" związane np. z terminami przekazywania rozliczeń i dokumentacji. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia przywołany w podstawie podjęcia uchwały art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. odwołujący się do prawa organu stanowiącego do podejmowania uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielania na ten cel odpowiedniego majątku. Organ nadzoru podkreślił, że zasadność uznania uchwały Rady Miejskiej w P. za sprzeczną z prawem została wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie Kolegium Izby zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływaną jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), jeżeli do przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej przez gminę, na terenie której jest przedszkole. Natomiast na mocy art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Analogiczne unormowania w odniesieniu do przedszkoli niepublicznych zawiera art. 90 ust. 2 c oraz 90 ust. 4 u.s.o. W świetle powołanych powyżej przepisów u.s.o. należy stwierdzić, że Rada Miasta w P. nie miała podstaw prawnych do wydania uchwały z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie dotacji z budżetu Miasta i Gminy P. udzielanych na podstawie art. 80 ust. 2a i 90 ust. 2c ustawy o systemie oświaty. Podstawę prawną do wydania uchwały stanowi art. 80 ust. 4 u.s.o., który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Odpowiednie upoważnienie w odniesieniu do przedszkoli niepublicznych zawiera art. 90 ust. 4 u.s.o. W świetle tych przepisów przedmiotem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może być wyłącznie udzielenie dotacji na cele związane z finansowaniem przedszkoli publicznych i niepublicznych, a nie określenie zasad dotyczących zwrotu dotacji udzielonej przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem przepisy powołane w treści uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] maja 2011 r., tj. art. 80 ust. 2a i art. 90 ust. 2c nie normują zasad udzielania dotacji, lecz określają sposób pokrycia kosztów dotacji udzielonej wcześniej przez inną gminę. Zakres regulacji uchwały Rady Miasta w P. wykracza zatem poza granice upoważnienia zakreślone w przepisach u.s.o., gdyż nie normuje zasad udzielania i rozliczania dotacji, lecz zasady pokrycia kosztów udzielenia dotacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawarta w Konstytucji RP norma zabrania organom jednostek samorządu terytorialnego stanowienia prawa lokalnego wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego. Skoro ustawodawca nie upoważnił organów gminy do stanowienia prawa normującego zasady pokrycia dotacji udzielonej przez inną gminę to chociażby z tego powodu uzasadnione było orzeczenie nieważności uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] maja 2011 przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Na mocy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione wyłącznie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji i wyłącznie w tym zakresie mogą podejmować uchwały. Ponadto należy podkreślić, że uchwała Rady Miasta w P. z dnia [...] maja 2011 r. winna zostać wyeliminowana z obrotu także dlatego, że wkracza w sferę uprawnień przyznanych na mocy normy ustawowej innym jednostkom samorządy terytorialnego. Zasady pokrycia kosztów udzielonej przez inna gminę dotacji ustala bowiem art. 80 ust. 2d u.s.o. w odniesieniu do przedszkoli publicznych oraz art. 90 ust. 2e u.s.o. w stosunku do przedszkoli niepublicznych. I tak, zgodnie z pierwszym z powołanych powyżej przepisów, jeżeli formą wychowania przedszkolnego jest objęty uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 50 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 2e u.s.o. jeżeli niepubliczną formą wychowania przedszkolnego jest objęty uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 40 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia. Powołane powyżej przepisy u.s.o. wskazują, że ustawodawca unormował zasady pokrycia dotacji udzielonej przez inną gminę. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest korygowanie lub zastępowanie materii ustawowej przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto należy stwierdzić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucja RP ogranicza zatem moc obowiązującą przepisów prawa miejscowego obszaru działania organów, które je ustanowiły. Uchwała Rady Miasta w P. z dnia [...] maja 2011 r. ingeruje w zakres uprawnień przyznanych na mocy normy ustawowej innym jednostkom samorządu terytorialnego. Uchwała wykracza zatem nie tylko poza zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego, ale także dąży do normowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza obszarem działania organów, które tę uchwałę podjęły. W związku z powyższym należało orzec, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.