I SA/Po 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2012r. sprawy ze skargi "A" S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie udzielenia pomocy de minimis oddala skargę W dniu (...) marca 2012 r. Burmistrz K. wydał zaświadczenie, w którym poświadczył, iż pomoc publiczna udzielona na podstawie uchwał Rady Miejskiej w K.: nr (...), art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613) oraz ugody zawartej w dniu 16 sierpnia 2011 r., na rzecz Spółki Akcyjnej "P." z siedzibą w W. w kwocie (...) zł, stanowiącej równowartość (...) euro, jest pomocą de minimis, niespełniającą warunków określonych w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, s. 5) z powodu przekroczenia kwoty 200.000 euro. Zaświadczenie to zostało doręczone spółce w dniu (...) marca 2012 r. Pismem z dnia (...) marca 2012 r. spółka skierowała przeciwko powyższemu zaświadczeniu zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając Burmistrzowi K. naruszenie przepisów prawa w postaci: a) art. 5 ust. 3 ustawy z dn. 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.; dalej jako "u.p.s.p.p.") - poprzez wydanie zaświadczenia o udzieleniu pomocy publicznej w braku podstaw do zidentyfikowania w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście udzielonej pomocy publicznej; b) art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis; c) art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; d) art. 20 d ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – poprzez niezasadne uznanie, iż zwrot zawnioskowanej przez spółkę kwoty nadpłaty w podatku od nieruchomości stanowi udzielenie pomocy publicznej w rozumieniu wskazanych regulacji, wbrew dotychczasowej praktyce Burmistrza K. i niepoddaniu projektów uchwał ustanawiających zwolnienia w podatku od nieruchomości zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz notyfikacji Komisji Europejskiej. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r., na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "K.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia spółki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskami z dnia (...) lipca 2010 r., (...) listopada 2010 r. oraz (...) grudnia 2010 r. spółka zwróciła się do Burmistrza K. o zwrot kwot nadpłaconych tytułem podatku od nieruchomości. W dniu (...) sierpnia 2011 r. zawarto ugodę, na mocy której Burmistrz K. dokonał zwrotu na rzecz zainteresowanej wspomnianych należności w rozłożeniu na raty. Pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. Burmistrz K. wezwał spółkę do przedłożenia w trybie przepisu art. 37 ust. 1 u.s.p.p. wszelkich zaświadczeń i oświadczeń w przedmiocie otrzymanej pomocy publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka złożyła w dniu (...) lutego 2012 r. oświadczenie, iż zwrot kwot nadpłaconego podatku od nieruchomości nie stanowi o udzieleniu zainteresowanej pomocy publicznej w rozumieniu regulacji wspólnotowych i opartych na nich regulacji krajowych. Następnie w dniu (...) marca 2012 r. Burmistrz K. wydał wskazane wyżej zaświadczenie o udzieleniu na rzecz spółki pomocy de minimis. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p., podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Bezsprzecznym jest, iż przedmiotowe zaświadczenie z dnia (...) marca 2012 r. jest zaświadczeniem wydanym z urzędu, a nie zaświadczeniem, o które wydanie wnosił zainteresowany. Organ odwoławczy wskazał, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, na przykład poprzez złożenie wniosku o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w realiach sprawy zainteresowana nie posiadała legitymacji przedmiotowej do wniesienia zażalenia na zaświadczenie Burmistrza K. z dnia (...) marca 2012 r. o pomocy de minimis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając organowi odwoławczemu: I. wadliwość formalnoprawną wynikającą z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 217 w zw. z art. 219 K.p.a. w zw. z art. 5 ust 3 u.p.s.p.p. - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżącej na zaświadczenie o pomocy de minimis wydane przez Burmistrza K., które zostało wydane mimo braku podstaw do zidentyfikowania w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście udzielonej pomocy publicznej, a tym samym bezpodstawne pozbawienie skarżącej możliwości skutecznego zakwestionowania treści wydanego zaświadczenia o pomocy de minimis, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 219 K.p.a. podmiot wnioskujący o wydanie takiego zaświadczenia jest uprawniony do wniesienia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę; a w konsekwencji naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w zależności od tego, czy zaświadczenie jest wydawane na wniosek zainteresowanego czy z urzędu przez organ administracji publicznej; II. naruszenie przepisów praw materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia treści zaświadczenia o pomocy de minimis wydanego przez Burmistrza K., które zostało wydane mimo braku podstaw do zidentyfikowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczywiście udzielonej skarżącej pomocy publicznej i które wydane zostało wbrew stanowisku prezentowanemu przez spółkę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Podczas rozprawy w dniu (...) listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź na wezwanie z dnia (...) lutego 2012 r., w którym strona skarżąca zawarła swoje stanowisko, w myśl którego w sprawie nie zaistniała pomoc publiczna, w związku z tym należałoby je potraktować jako wniosek o niewydawanie zaświadczenia bądź o wydanie zaświadczenia, iż pomoc publiczna nie jest pomocą de minimis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził bowiem, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa wywołującym jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), ani z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującym konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Należy przy tym zaznaczyć, że ze względu na prawnoproceduralny charakter aktu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, sprawa nie podlegała badaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym. W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowanego przez organ odwoławczy trybu postępowania, w rezultacie którego doszło do wydania orzeczenia. W myśl art. 134 K.p.a., znajdującego zastosowanie w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Brzmienie wskazanego przepisu oznacza, że nie w każdym przypadku zażalenie jest dopuszczalne. Zatem po otrzymaniu zażalenia organ odwoławczy, w trybie tzw. postępowania wstępnego, obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność ta jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku nieistnienia przepisu prawa dopuszczającego możliwość zaskarżenia aktu lub czynności, na przykład - jak w niniejszym przypadku - gdy czynność organu administracji stanowi czynność materialno – techniczną, a jednocześnie nie istnieje szczególny przepis prawa, który przewidywałby zaskarżalność takiej czynności. Należy mieć na uwadze, iż postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania zażaleniowego wszczętego w dniu wpłynięcia zażalenia do organu drugiej instancji w stosunku do strony, która takie zażalenie wniosła. Jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 529/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/11, publ. LEX nr 1121609). Jak zaznaczono powyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją tzw. niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Wynika to z faktu, iż przedmiotem wniesionego przez stronę zażalenia była niezaskarżalna czynność materialno – techniczna wydania na rzecz skarżącej spółki zaświadczenia o pomocy de minimis w szczególnym trybie z art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. Przepis ten nakłada na podmioty udzielające pomocy obowiązek działania polegającego na podejmowaniu czynności materialno - technicznych sprowadzających się do wydawania zaświadczeń, w których następuje urzędowe potwierdzenie, iż pomoc publiczna udzielona na rzecz określonego podmiotu ma charakter pomocy de minimis. Zaświadczenie takie jest zatem podstawą do zakwalifikowania udzielonej pomocy jako pomocy de minimis (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 177/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie normuje żadnych dodatkowych kwestii związanych z zakresem i trybem realizacji obowiązku wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Zagadnienia te regulują dwa kompleksy norm. Z jednej strony jest to wydane na podstawie art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis (Dz. U. Nr 187, poz. 1930 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie o pomocy de minimis"). Z drugiej zaś strony, w zakresie nieuregulowanym, zastosowanie znajdują przepisy Działu VII K.p.a. (art. 217 - 220). Swoisty charakter wskazanego typu zaświadczenia wynika nie tylko z faktu uregulowania jego treści w przepisach szczególnych, ale również ze względu na szczególny tryb jego wydania. W myśl bowiem regulacji ogólnej z art. 217 § 1 K.p.a., zaświadczenie może być wydane na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast przepisy o pomocy de minimis, w szczególności kategoryczne sformułowanie art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. oraz § 4 rozporządzenia o pomocy de minimis, dają podstawę do przyjęcia, iż zaświadczenia o pomocy de minimis mogą być wydawane również z urzędu – co miało miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Oznacza to modyfikację kodeksowej instytucji zaświadczenia (por. S. Szuster, Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, SIP LEX 2005, t. 2). Regulacja § 4 rozporządzenia o pomocy de minimis wprowadza także zmianę w zakresie ogólnego terminu na wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 3 K.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W przypadku zaś wydania wskazanego zaświadczenia o pomocy de minimis z urzędu obowiązują terminy określone w § 4 rozporządzenia o pomocy de minimis. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawach zaświadczeń, w tym wskazanego zaświadczenia o pomocy de minimis, nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 687, Nb. 2). Z tego względu, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, w przypadku wydania zaświadczenia o błędnej treści (wbrew twierdzeniu strony skarżącej – nie tylko w postępowaniu prowadzonym z urzędu, ale i na wniosek), na przykład błędnego zakwalifikowania pomocy publicznej, adresatowi zaświadczenia nie przysługują żadne bezpośrednie środki zaskarżenia. Jak już wskazano powyżej, taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Analizowana czynność, z jednej strony, nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.), z drugiej zaś strony nie jest czynnością bądź aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), w przypadku którego dopuszczalny byłby tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.), a następnie skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji względem czynności wydania zaświadczenia de minimis nie przysługuje żaden tryb otwierający jej adresatowi drogę sądowoadministracyjną. W związku z tym należy podzielić ocenę prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego K., które na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia względem wskazanej czynności. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, iż w celu usunięcia skutków prawnych wskazanego zaświadczenia o pomocy de minimis strona skarżąca może jedynie skorzystać z działań o charakterze pomocniczym, przede wszystkim zaś żądać wydania nowego zaświadczenia w trybie art. 217 i n. K.p.a. – o treści przeciwnej do dotychczas wydanego na jej rzecz zaświadczenia. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej, w stosunku do spółki zostanie wydane postanowienie, na które będzie jej przysługiwało zażalenie (art. 219 K.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego, który obejmie wówczas kontrolą legalności to postanowienie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W tym też postępowaniu organy administracyjne będą zobligowane do merytorycznego rozpatrzenia kwestii podnoszonych przez stronę w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., I SAB 49/98, publ:.http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uruchomienie jednego z tych trybów może strona zainicjować w związku z treścią pisma z dnia (...) lutego 2012 r., co do którego podczas rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu (...) listopada 2012 r. pełnomocnik spółki wyraził przekonanie, iż stanowi ono wniosek o niewydanie zaświadczenia bądź o wydanie zaświadczenia, że udzielona pomoc nie jest pomocą de minimis. Jednakże należy podkreślić, iż jego analiza nie wskazuje, aby został w nim zawarty dorozumiany wniosek o nie wydawanie zaświadczenia lub wydanie zaświadczenia o określonej treści. W perspektywie powyższych wyjaśnień zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 217 w zw. z art. 219 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. oraz art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, należało uznać za nieuzasadnione. Zarzuty naruszenia zasady równości z art. 32 ust 1 Konstytucji RP i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 78 Konstytucji RP nie mogą być rozumiane jako nakaz procedowania we wszystkich sytuacjach, w których mocą decyzji ustawodawcy nie przysługuje tryb odwoławczy. Wymaga podkreślenia, iż art. 78 Konstytucji wskazuje na prawo do instancyjnej kontroli orzeczeń i decyzji, a nie każdej czynności organów władzy publicznej, w tym czynności materialno-technicznych. Poza tym w zdaniu drugim wskazano, że wyjątki mają mieć rangę ustawy. Niewątpliwie zarówno art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p., jak i przepisy Działu VII K.p.a. mają charakter przepisów rangi ustawowej. Poza tym zgodnie z powyższymi wskazaniami strona skarżąca nie jest pozbawiona możliwości kwestionowania wydanego zaświadczenia w sposób pośredni poprzez żądanie zaświadczenia o określonej treści, co może otworzyć już drogę zarówno odwoławczą, jak i ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zgodności z prawem kontrolowanego aktu, Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.