I SA/Po 73/26

Dnia 9 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Marek Sachajko Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi A. S., G. W.-S. wspólników spółki cywilnej L. s.c. A. S. G. W.-S. z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazów sanitarnych oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. S. oraz G. W.-S. (zwanych dalej "skarżącymi") – wspólników spółki cywilnej pn. "L. s.c. A. S. G. W.-S. z siedzibą w P." – na decyzję Inspektor Sanitarny (zwanego dalej "[...]" lub "organem II instancji") z dnia 26 sierpnia 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "PPIS" lub "organem I instancji") z dnia 4 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej, tj. decyzji z dnia 16 listopada 2022 r., dotyczącej zmiany terminów realizacji obowiązków wynikających z pkt 1 i 2 osnowy. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Decyzją z dnia 16 listopada 2022 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2022 r."), PPIS nakazał skarżącym, w ramach prowadzonego przez nich podmiotu leczniczego, zapewnić w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych w oddziale leczenia jednego dnia odrębne pomieszczenie dla punktu pielęgniarskiego z pokojem przygotowawczym pielęgniarskim niezależnie od pomieszczenia gabinetu diagnostyczno-zabiegowego oraz użytkować te pomieszczenia zgodnie z ich przeznaczeniem – w terminie do dnia 31 października 2023 r. oraz; w bloku operacyjnym, w którym udziela się świadczeń zdrowotnych o charakterze chirurgicznym, zapewnić co najmniej jedno pomieszczenie przygotowania pacjenta – w terminie do dnia 31 października 2023 r. Skarżący nie zakwestionowali tej decyzji, a więc stała się ona ostateczna. Ze względu na prośby skarżących o zmianę ww. terminów określonych w decyzji z 2022 r., decyzjami z dnia 21 listopada 2023 r. oraz 9 stycznia 2025 r., PPIS zmienił ww. terminy poprzez ich wydłużenie odpowiednio do dnia 30 października 2024 r. oraz 31 maja 2025 r. W dniu 5 maja 2025 r. skarżący wystosowali kolejną prośbę o wydłużenie terminów, tym razem do dnia 31 grudnia 2025 r. Skarżący umotywowali swoją prośbę ograniczeniem działalności podmiotu leczniczego oraz planami co do jego likwidacji. Likwidacja nie może z kolei nastąpić gwałtownie z uwagi na trwające procesy leczenia pacjentów. Decyzją z dnia 4 czerwca 2025 r., nr [...], PPIS odmówił zmiany decyzji z 2022 r. w zakresie określonych w niej terminów. W uzasadnieniu decyzji PPIS podniósł, że dwukrotnie przedłużano terminy. Pierwszy raz, gdy skarżący wskazali na trudną sytuację swojej placówki medycznej, a drugi raz – gdy deklarowali zakończenie działalności. Kolejny wniosek skarżących nie wnosił niczego do sprawy, co uzasadniałoby kolejne wydłużenie terminu. Skarżący nadal tylko rozważają zakończenie działalności, co nie przekłada się na konkretne postępowanie. Postawa skarżących nie uzasadnia zmiany terminów wykonania obowiązków określonych w decyzji z 2022 r. Orzeczone nakazy nadal pozostają w mocy, bowiem nadal obowiązują przepisy prawa, na podstawie których ją wydano. Nadal bowiem skarżący nie przystosowali swojej działalności leczniczej do warunków medycznych, jakie powinna ta działalność spełniać. Mając na względzie interes publiczny, który tym razem stoi na przeszkodzie zmiany decyzji z 2022 r. w rozumieniu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), PPIS odmówił zmiany swojej decyzji. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. R. K. – wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzucili temu organowi naruszenie, poprzez które uznano, że skarżący powinni wykonać decyzję z 2022 r. do dnia 31 maja 2025 r., podczas gdy w rzeczywistości zapewniają niezbędne pomieszczenia wskazane w przepisach prawa, a brak jest przepisów zakazujących łączenia przeznaczenia pomieszczeń. Zarzucono także naruszenie przepisów procesowych, gdzie organ I instancji miał dowolnie ocenić zgromadzony materiał dowodowy. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r., nr [...], Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Inspektor Sanitarny podniósł, że zmiana decyzji ostatecznej, jaka może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. nie jest drogą do merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej, nie jest to trzecia instancja postępowania administracyjnego, w której można jeszcze raz rozpoznać istotę sprawy administracyjnej. Stan niezgodności z prawem trwa. Skoro decyzja z 2022 r. jest ostateczna, to podlega wykonaniu. Skarżący dwukrotnie doprowadzili do przedłużenia terminów, ale nie wykonali ciążących na nich obowiązków. Nie zakończyli działalności medycznej w ramach swojego podmiotu leczniczego. Nie ma nawet symptomów takiego działania. Interes publiczny uniemożliwia dania wiary skarżącym, że zakończą swoją działalność, dlatego decyzja z 2022 r. musi już być urzeczywistniona. Inspektor Sanitarny przypomniał, że w trybie art. 155 k.p.a. nie bada się legalności decyzji ostatecznych. Nie można było zatem postąpić tak, jakby oczekiwali tego skarżący. Dlatego też zarzuty odwołania okazały się niezasadne. Skarżący, reprezentowani przez ww. radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji PPIS oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) ust. 2 pkt 32 pkt 3 części I, pkt 2, 3, 4 części II, ust. 1 pkt 7, ust. 2 części IX załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 402, zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący są zobowiązani wykonać prace budowlane określone w skarżonej decyzji, podczas gdy skarżący w rzeczywistości zapewniają niezbędne pomieszczenia wskazane w ww. rozporządzeniu, a brak jest przepisu prawa zakazującego łączenia przeznaczenia pomieszczeń; 2) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 4) art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci naruszenia przez organ zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów prawa niż w ramach wcześniejszych kontroli sanitarnych prowadzonych w tej samej placówce, co skutkuje brakiem stabilności i przewidywalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, polegającego na niewskazaniu przez organ na jakiej podstawie prawnej wywodzi zakaz łączenia funkcji pomieszczeń. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z obowiązkami, jakie nałożono na nich. Stwierdzili, że skoro wcześniejsze kontrole sanitarne nie wykazały nieprawidłowości, a były prowadzone na podstawie tych samych przepisów, na podstawie których wydano decyzję z 2022 r., to niezrozumiałe jest wytykanie nieprawidłowości w następnych kontrolach i wydanie decyzji z 2022 r. Skarżący są zdania, że wykonanie obowiązków z decyzji z 2022 r. wydłuży proces udzielania świadczeń medycznych. Ponadto organy zlekceważyły ocenę sporządzoną przez Zespół i Komitet K. Z. S.. To również uzasadniało uwzględnienie wniosku skarżących. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji, a podniesione w skardze zarzuty, uznał za chybione. Na rozprawę w dniu 9 stycznia 2026 r. stawił się wyłącznie pełnomocnik substytucyjny skarżących – apl. adw. S. R., przedkładając do akt pełnomocnictwo. Pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze. Sąd ogłosił wyrok po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sposób sformułowania zarzutów skargi wymaga od Sądu w składzie orzekającym przypomnienia, że sprawa sądowoadministracyjna zawisła przed tut. Sądem dotyczy nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zwieńczonego zaskarżoną decyzją. Postępowanie to miało charakter nadzwyczajny z tego względu, że dotyczyło ono zmiany lub uchylenia decyzji z 2022 r., która ma charakter ostateczny. Przypomnieć zatem trzeba, że decyzja ta korzysta z ochrony prawnej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. To oznacza, że przeprowadzenie postępowania w tej sprawie i wydanie decyzji korzystnej dla stron wiąże się z wysokimi wymaganiami. Jednocześnie nie stanowi ono trzeciej instancji postępowania administracyjnego. W postępowaniu, o którym mowa w trybie art. 155 k.p.a. nie ocenia się zasadności wydania decyzji ostatecznej, bowiem w tym trybie nie dochodzi do kontroli merytorycznej (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 153/24). Organ administracji publicznej, a tym bardziej sąd administracyjny nie może badać tego, czy decyzja ostateczna została wydana prawidłowo. Ochrona z art. 16 § 1 k.p.a. nakazuje domniemywać, że decyzja ostateczna odpowiada prawu i nie można tego kwestionować. W omawianym trybie organ administracji publicznej może wydać decyzję, w której zmieni albo uchyli decyzję ostateczną. Warto zaznaczyć, że w tym przepisie ustawodawca wyraża kompetencję organu, która jest naznaczona dyskrecjonalnością. W tej kwestii organ jest zobowiązany wyłącznie do zbadania, czy istnieją przepisy szczególne wyłączające możliwość zmiany lub uchylenia decyzji oraz, czy za tym działaniem przemawia interes publiczny albo słuszny interes strony. Organ ma także obowiązek dokonać wyważenia ww. interesów, a więc sprawdzić istnienie uzasadnienia normatywnego dla indywidualizacji obowiązku nakładanego na stronę postępowania wobec wagi interesu strony. W tym wszystkim należy pamiętać o ograniczonej możliwości ingerowania przez sąd administracyjny w ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej. Sąd ten może badać wyłącznie czy należycie ustalono warunki pod jakimi aktualizuje się dyskrecjonalna kompetencja organu administracji do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto sąd bada, czy podano racjonalne argumenty przemawiające za wyborem rozstrzygnięcia dokonywanego w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy, uznaniowość oznacza, że każde rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a kontroli sądowej podlega tylko to, czy organ rozpoznał przesłanki wydania swojego rozstrzygnięcia i czy nie miało ono charakteru dowolnego, a więc pozbawionego argumentacji. Skarżący chcą zmiany lub, jak wynika ze skargi, uchylenia decyzji z 2022 r., w której nakazano im wykonanie określonych czynności w czasie dwukrotnie wydłużonym na ich prośbę. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Inspektora Sanitarnego spełnia wymagania do podjęcia rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści. Organy obydwóch instancji ustaliły, że w niniejszej sprawie nie ma przepisów, które wyłączałyby możliwość zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Ponadto zachodzi interes skarżących polegający na zaoszczędzeniu czasu i wydatków związanych z wykonaniem nakazu wynikającego z decyzji z 2022 r. Z kolei interes publiczny, jaki stoi w opozycji do interesu skarżących, polega na tym, że nadal trwa stan niezgodności z przepisami prawa w zakresie funkcjonowania podmiotu leczniczego należącego do skarżących – zachodzi niezgodność układu i funkcji pomieszczeń. To z kolei może zagrażać bezpieczeństwu pacjentów podczas świadczonych usług medycznych. Pomimo deklaracji zakończenia swojej działalności, skarżący nie podjęli działań w tym kierunku. Podaje to w wątpliwość zatem, czy skarżący zamierzają to uczynić do dnia 31 grudnia 2025 r. Mimo tych wątpliwości, obowiązki z decyzji z 2022 r. nadal nie są wykonane. Organy trafnie to zrekonstruowały – na skarżących ciąży od kilku lat obowiązek urzeczywistnienia decyzji z 2022 r., ale uchylanie się od tego poprzez ciągłe wnioskowanie o przedłużenie czasu na jej wykonanie sprawia, że cierpią albo mogą cierpieć na tym pacjenci. Skarżący na żadnym etapie nie wykazali działań zmierzających do zakończenia swojej działalności. Nawet jeżeli tak jest, to nie przedstawili żadnego dowodu, który by to potwierdzał. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło bowiem do naruszenia żadnych przepisów rozporządzenia wskazanego w pierwszym zarzucie, bowiem skarżący sugerują niezasadność wydania decyzji z 2022 r., a jak już wskazano powyżej, w trybie art. 155 k.p.a., nie bada się zasadności wydania decyzji ostatecznej. Drogą do tego jest najpierw procedura odwoławcza w ramach postępowania administracyjnego, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego. Skarżący nie skorzystali z tej drogi. Obecnie nie ma podstaw do kwestionowania tego, czy decyzja z 2022 r. została zasadnie wydana wobec skarżących. Decyzja ta korzysta z ochrony prawnej z art. 16 § 1 k.p.a., a obowiązkiem skarżących jest jej urzeczywistnienie pod rygorem zastosowania wobec nich środków przymusu, o jakich mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wszelkie niedogodności związane z prowadzeniem robót budowlanych związanych z przebudową placówki są wkalkulowane w prowadzenie działalności, a to przecież nie stanowi przeszkody w dalszym świadczeniu usług medycznych. Ocena przedstawiona przez Zespół i Komitet K. Z. S. nie kwestionuje trwałości decyzji z 2022 r. i nie stanowi orzeczenia eliminującego tą decyzję. Ocena ta nie ma żadnego wpływu na decyzję ostateczną. Zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest niezasadny. Organy administracji publicznej, jakie orzekały w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) zrekonstruowały podstawy do zastosowania trybu z ww. przepisu. Nie ma przepisów wyłączających możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, istnieją interesy obydwóch uczestników stosunku prawnego – prywatny i publiczny. Organy wyważyły je i uznały, że pierwszeństwo musi mieć tym razem interes publiczny, ponieważ zdrowie i życie pacjentów stanowią wartości nadrzędne względem interesów gospodarczych skarżących. Nie było zatem podstaw do zmiany decyzji z 2022 r. poprzez kolejne wydłużenie czasu na wykonanie obowiązków w niej zawartych, a tym bardziej nie było podstaw do jej uchylenia. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Organy nie dopuściły się inkryminowanego naruszenia. Organy wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności, jakie prowadziły do konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie o zasadność trzeciego już przedłużenia terminów do wykonania decyzji z 2022 r. Wszystkie inne kwestie miały charakter uboczny, a w zasadzie nieistotny, bowiem postępowanie z art. 155 k.p.a. nie stanowi kolejnej instancji merytorycznej. Zasadnie organy skoncentrowały się na istocie instytucji zmiany lub uchylenia decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. Konkluzja ta jest w zasadzie konsekwencją niezasadności poprzedniego zarzutu. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w należyty sposób, a to, że skarżący nie zgadzają się z oceną przeprowadzoną przez organy inspekcji sanitarnej, to nie oznacza, że organy te dopuściły się naruszeń. Jak każdy podmiot prawa stosujący przepisy prawa procesowego i materialnego, również organy administracji publicznej mają prawo do swojego poglądu w tym obszarze. Organy te uwzględniły moc prawną decyzji z 2022 r., która wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Zakres działania organów był zatem ograniczony do ram normatywnych wyznaczonych przez art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy dopełniły obowiązków z art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd raz jeszcze zaznacza, że jeżeli skarżący nie godzili się z decyzją ostateczną, jaką teraz kwestionują, to mogli odwołać się od niej gdy był na to czas, a później dążyć do jej eliminacji przed tut. Sądem. Tego nie uczynili, a więc teraz muszą znosić konsekwencje wynikające z przymiotu ostateczności. Również ostatni zarzut (dot. art. 107 § 3 k.p.a.) okazał się nieuzasadniony. Organy wyłożyły skarżącym to, dlaczego podjęły takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uwzględniły bowiem ograniczenia wynikające z art. 155 k.p.a. Co więcej, dostatecznie jasno wyartykułowano to dlaczego interes publiczny ma pierwszeństwo przed interesem skarżących. Natomiast kwestia zakazu łączenia funkcji pomieszczeń pozostaje materią poza granicami wyznaczonymi przez tryb zmiany lub uchylenia decyzji, bowiem w ten sposób skarżący chcą podważyć zasadność decyzji z 2022 r. Taki zabieg jest niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji niezależnie od zarzutów skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.