I SA/Po 854/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędzia NSA Maria Skwierzyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w kwestii zwolnienia z podatku od nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) kwotę [...] zł uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości [...] zł tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ M.Skwierzyńska /-/ K.Pawlicki /-/ J.Małecki Wnioskiem z dnia 4 maja 2009 r. J.K. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o zwolnienie go od podatku od nieruchomości. Wnioskodawca wskazał w nim, iż jest rencistą i żyje w ubóstwie, co nie pozwala mu na uiszczenie tego podatku. Postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r., doręczonym adresatowi w dniu 6 maja 2009r., organ podatkowy pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia wnioskodawcy od podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy P. wywiódł, iż art. 165a Ordynacji podatkowej stanowi, że jeżeli postanowienie nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 67a § 1 pkt. 3 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, natomiast nie może zwolnić z podatku, ponieważ nie przewidują tego przepisy Ordynacji podatkowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż na koncie ewidencyjnym podatnika w dniu złożenia wniosku nie figurowała zaległość z tytułu podatku od nieruchomości, tym samym nie było możliwe rozpatrzenie wniosku pod kątem umorzenia zaległości. Postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. zostało w dniu 7 maja 2009 r. zaskarżone przez wnioskodawcę zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W treści pisma obejmującego ten środek odwoławczy J. K. podniósł, iż pomimo tego, że jako rencista żyje w ubóstwie, nie posiada środków na wykup leków i żywności - płaci podatek, aby nie posiadać zadłużenia wobec Państwa. Organ zaś żąda istnienia zadłużenia i twierdzi, że brak jest interesu publicznego, aby pozytywnie rozpoznać prośbę wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie przedmiotowej sprawy do Sądu. W wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej, zainicjowanej powyższym zażaleniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło w dniu [...] utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P.. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż powołany jako podstawa prawna orzeczenia pierwszej instancji art. 165a Ordynacji podatkowej musi być interpretowany w powiązaniu z art. 165 tego aktu, dotyczącym form wszczęcia postępowania. Ustawodawca dopuszcza tam współistnienie zasady skargowości oraz zasady oficjalności - przewidując możliwość wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. O tym, która zasada znajdzie zastosowanie w konkretnym przypadku decydują przepisy szczególne. Ustawy podatkowe przesądzają zarówno o tym, jakie sprawy podlegają rozpatrzeniu przez organy podatkowe, jak i o tym, czy organ może w danej sprawie działać z własnej inicjatywy, czy też tylko na żądanie uprawnionego podmiotu. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 165 § 3 Ordynacji, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oznacza to, że inicjujący skutek żądania podlega swoistej, wstępnej kontroli, sprawowanej przez organ podatkowy z uwzględnieniem kryteriów podmiotowego oraz przedmiotowego, a kontrola ta dokonywana jest według stanu na dzień wpływu podania. Stwierdzenie występowania przeszkód -okoliczności "blokujących", wymienionych w art. 165a, skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Wśród przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, na pierwszym miejscu należy, w opinii organu, wymienić brak podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania. Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą praworządności, przyjętą także w procedurze podatkowej (art. 120 Ordynacji podatkowej), organy państwa działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. W analizowanym przypadku podatnik zażądał zwolnienia z podatku od nieruchomości. Organ wskazał, iż bezspornym jest, że w dacie złożenia podania na koncie wnioskodawcy nie figurowały zaległości podatkowe. Stąd można wnosić, iż pierwsza rata podatku za rok 2009 r. została uiszczona w terminie, a wolą zainteresowanego było uzyskanie zwolnienia z obowiązku zapłaty dalszych rat, jeszcze niewymagalnych. Tak rozumiane żądanie odpowiadałoby zakresowi instytucji zaniechania poboru podatku, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaniechania poboru podatku w drodze decyzji organu podatkowego Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stało się przedmiotem skargi do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. J. K. wywiódł w niej, iż postępowanie organu odwoławczego jest dla niego krzywdzące, gdyż oba organy żądają istnienia zadłużenia, by rozpoznać wniosek o umorzenie podatku, co jest amoralne. Z tego powodu skarżący wniósł o uchylenie wskazanego postanowienia w celu ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do treści skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pretensje strony w istocie odnoszą się do prawodawcy, a nie do organów podatkowych, które działają wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa. Skoro prawo nie przewiduje możliwości indywidualnego zaniechania poboru podatku w drodze decyzji organu podatkowego, to nie można prowadzić w takiej kwestii postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy podatkowej. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy podatkowej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla uznania decyzji organu podatkowego za zgodną z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który przedstawił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a którego kształtu strona w skardze nie zakwestionowała. W rozpatrywanej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w polskim systemie prawnym obowiązuje podstawa prawna żądania zwolnienia, czy inaczej umorzenia podatku - a ściślej rzecz biorąc zobowiązania podatkowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wniósł bowiem o zwolnienie od podatku od nieruchomości, w zażaleniu zaś na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazywał, iż w sprawie chodzi o umorzenie podatku. Należy jednak uznać, że w tym wypadku oba sposoby ujęcia żądania prowadzą do jednakowego skutku, jakim jest uwolnienie podatnika od ciężaru podatkowego przed upływem terminu płatności podatku. Odnosząc się do oceny prawnej zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych, poczynionych przez organy podatkowe obu instancji, należy stwierdzić, iż została ona dokonana prawidłowo, a w konsekwencji przedmiotowe postanowienie odpowiada prawu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło bowiem zostać wszczęte, gdyż w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji brak było podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w sposób merytoryczny. Aby postępowanie mogło się toczyć, przepis prawa musi normować możliwość żądania strony określonego zachowania organu (vide: wyrok NSA z 1 grudnia 2004 r., FSK 583/2004, LexPolonica nr 390365; wyrok WSA w Poznaniu z 6 maja 2008 r., I SA/Po 200/08, LEX nr 497773). Konkretyzując powyższe stwierdzenia, należy wskazać, iż zasady stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych określają przepisy zamieszczone w rozdziale 7a działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., w skrócie: O.p.). W myśl tych przepisów ulga w postaci "zwolnienia lub umorzenia podatku" - jak sformułował to skarżący - czyli ulga prowadząca do definitywnego zdjęcia z podatnika ciężaru określonego świadczenia publicznoprawnego, polega na umorzeniu zaległości podatkowej (art. 67a § 1 pkt 3 O.p.) prowadzącym do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego (art. 59 § 1 pkt 8 O.p.). Inna możliwość, polegająca na zaniechaniu poboru podatku w całości lub w części, przewidziana była przepisami Ordynacji podatkowej obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2000 r. Po tej dacie wygaszenie zobowiązania podatkowego mocą decyzji organów podatkowych możliwe jest tylko przez umorzenie zaległości podatkowej (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II FSK 1413/07, LEX nr 508235). Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, że aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaniechania poboru podatku w drodze decyzji. Analizując wskazane wyżej normy, zważyć należy, iż żądanie umorzenia zaległości podatkowej podatnik może zgłosić tylko wtedy, gdy zaległość ta istnieje. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości zobowiązanie podatkowe musi się już przekształcić w zaległość podatkową wskutek niezapłacenia podatku w terminie (art. 51 § 1 O.p.) i zarazem w dacie tej nie może jeszcze dojść do wygaśnięcia zobowiązania wskutek zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń określonych w art. 59 § 1 O.p. Zasada ta obowiązywała zarówno w okresie, gdy możliwe było zaniechanie poboru podatku mocą decyzji organu podatkowego, to jest do dnia 31 grudnia 2000 r., jak i później, gdy wskutek zmiany przepisów zaniechanie poboru podatku mocą decyzji organu podatkowego wydanego w indywidualnej sprawie nie było już możliwe. Zasada ta była i jest w sposób nie budzący wątpliwości akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu należy przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r. (III SA 2246/99, LEX nr 47091), w którym stwierdzono, że: "(...) w orzecznictwie wyrażony jest jednolity pogląd, iż organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową lub odmówić jej umorzenia tylko wówczas, gdy zaległość ta istnieje w chwili złożenia wniosku. Jeżeli zaległość nie istnieje w tym momencie, to organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe". Również jednak w późniejszym orzecznictwie omawiana zasada nie była kwestionowana -przeciwnie, konsekwentnie podkreślano, że jedną z przesłanek, która musi występować w dniu składania wniosku o umorzenie zaległości podatkowej, jest występowanie tej zaległości (por. wyrok NSA z 4 maja 2005 r., FSK 2092/04, ONSAWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 56, s. 149). Odnosząc powyższe wyjaśnienia do realiów niniejszej sprawy, w której organy ustaliły, iż na koncie ewidencyjnym podatnika w dniu złożenia wniosku nie figurowała zaległość z tytułu podatku od nieruchomości, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organów obu instancji, że nie było możliwe rozpatrzenie wniosku skarżącego pod kątem umorzenia zaległości. W konsekwencji należy uznać, co trafnie podkreśliły organy, że zgodnie z zasadą legalności ich działanie wyznaczone jest przepisami prawa (art. 120 O.p.). Dlatego mogą odnosić się merytorycznie do takich tylko wniosków strony, które znajdują podstawę w przepisach prawa. Jeżeli zatem strona domaga się umorzenia zaległości podatkowej, która nie istnieje, postępowanie w przedmiocie tego wniosku toczyć się nie może. W przypadkach, w których w trakcie wstępnego badania żądania okaże się, że jest ono niedopuszczalne, organ podatkowy w formie postanowienia winien orzec o odmowie wszczęcia (R. Hauser, [w:] B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, R. Hauser, A. Kabat, S. Babiarz, B. Dauter, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 587). Nie ma przy tym znaczenia, że w toku postępowania odwoławczego uległ zmianie status należności publicznoprawnej wskutek przekształcenia się zobowiązania podatkowego w zaległość podatkową, ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu (art. 165 § 3 O.p.). Skutek ten należy odnieść również do przypadku odmowy wszczęcia postępowania (art. 165a O.p.), albowiem również i w ty wypadku złożenie wniosku inicjuje podjęcie czynności wstępnych przez organ podatkowy. Ocena dotycząca dopuszczalności lub niedpuszczalności postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wniesienia podania. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżony akt nie narusza obowiązującego prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych powodów Sąd wniesioną skargę uznał za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu postanowiono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ Maria Skwierzyńska /-/Jerzy Małecki /-/ Karol Pawlicki