I SA/Po 86/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczeń otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (dalej Dyrektor WUP lub organ I instancji) z 17 kwietnia 2025 r. w sprawie obowiązku zwrotu świadczeń, na podstawie art. 107 § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 15gg ust. 1-2, ust. 19, ust. 20, ust. 23, ust. 23c, ust. 23d ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm., dalej: ustawa covidowa), art. 169 ust. 1, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: u.f.p.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy decyzją z 17 kwietnia 2025 r. skierowaną do M. sp. z o.o. orzekł: 1. o obowiązku zwrotu świadczeń w kwocie 174.148,13 zł, 2. o obowiązku zwrotu odsetek od ww. kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od 9.04.2021 r. do dnia zapłaty włącznie, 3. o obowiązku zwrotu odsetek w kwocie 3.766,26 zł naliczonych do 8.04.2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu świadczeń pobranych przez spółkę na podstawie art. 15gg ustawy covidowej, jako w całości wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej z 30.11.2020 r. obejmował dofinansowanie wynagrodzenia dla 59 pracowników oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne na okres 3 miesięcy tj. XI i XII 2020 r. oraz I 2021 r. w łącznej kwocie 247.887,60 zł, które to środki wypłacono w 3 równych transzach 21.12.2020 r. (dwie transze) i 21.01.2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy zaznaczył, że na wykazie osób uprawnionych do otrzymania dofinansowania ze środków FGŚP wymieniono 59 osoby, które na dzień złożenia wniosku oraz w całym okresie dofinansowania nie podlegały obowiązkowi ubezpieczeń emerytalnemu i rentowemu, odprowadzana była wyłącznie składka zdrowotna. Organ powołał się na art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej i podkreślił, że strona nie powinna wnioskować o dofinansowanie wynagrodzeń ww. osób, a środki przekazane na to dofinansowanie stanowią kwotę środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Wpłatę strony z 8.04.2021 r. w wys. 75.334,21 zł zaliczono proporcjonalnie na odsetki i należność główną, przedstawiając wyliczenia. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. sp. z o.o. zarzuciła jej naruszenie: - art. 15gg ust. 23, ust. 28 pkt 2 i ust. 1 oraz art. 15g ust. 4 ustawy covidowej w zw. z art. 169 u.f.p. przez zobowiązanie odwołującego do zwrotu świadczeń wraz z odsetkami, - art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP przez zobowiązanie odwołującego do zwrotu całej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, pomimo spełnienia celów ustawy (tj. utrzymanie miejsc pracy), - art. 6, 7a, 7b i 8 K.p.a. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) wyjaśniło, że zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu całości dofinansowania przyznanego spółce na podstawie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy covidowej. Wskazano, że skarżąca otrzymała dofinansowanie, o którym mowa w ww. przepisach w zakresie 59 osób, co obejmowało środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne na okres 3 miesięcy tj. XI i XII 2020 r. oraz I 2021 r. w łącznej kwocie 247.887,60 zł. Środki te wypłacono w trzech równych transzach 21.12.2020 r. (dwie transze) i 21.01.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w myśl art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy covidowej dofinansowanie wynagrodzenia oraz środki na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje na pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4. Ten zaś przepis stanowi, że "pracownikiem" jest osoba fizyczna, która zgodnie z przepisami krajowego prawa pozostaje z pracodawcą w stosunku pracy, przy czym przepisy stosuje się odpowiednio do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237) stosuje się przepisy dotyczące zlecania, albo która wykonuje pracę zarobkową na podstawie innej niż stosunek pracy na rzecz pracodawcy będącego rolniczą spółdzielnią produkcyjną lub inną spółdzielnią zajmującą się produkcją rolną, jeżeli z tego tytułu podlega obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu, z wyjątkiem pomocy domowej zatrudnionej przez osobę fizyczną. Zgodnie z art. 15gg ust. 9 ustawy covidowej jednym z elementów wniosku o przyznanie dofinansowanie jest oświadczenie, że na dzień sporządzenia wniosku wnioskodawca sporządził wykaz pracowników uprawnionych do świadczeń wypłaconych z FGŚP i jednocześnie zobowiązuje się dostarczyć wykaz na żądanie uprawnionych organów. W świetle zaś art. 15gg ust. 20 ustawy covidowej podmiot wnioskujący o wsparcie składa do wojewódzkiego urzędu pracy m.in. dokumenty potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszystkie osoby, na które spółka otrzymała dofinansowanie w okresie od XI 2020 r. do I 2021 r. nie podlegały ubezpieczeniom społecznym (emerytalnemu i rentowemu) z tytułu zatrudnienia w M. sp. z o.o. Potwierdzają to pisma ZUS oraz formularze ZUS P ZZA dotyczące zgłoszenia ww. osób do ubezpieczenia zdrowotnego. Spółka wyjaśniła, że osoby objęte wnioskiem o dofinansowanie były zatrudnione u niej na umowie zlecenia, a na umowę o pracę w E. M. sp. z o.o. Oznacza to, że u skarżącej były one zgłoszone wyłącznie do ubezpieczeń zdrowotnych. Organ odwoławczy podkreślił, że z przepisów art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej wprost wynika, że dofinansowanie przysługuje wyłącznie na "pracowników", przez których rozumie się także osoby zatrudnione na umowę zlecenie, ale wyłącznie jeżeli z tego tytułu podlegają obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu. Taka sytuacja nie miała miejsce w przypadku 59 osób, których dotyczył wniosek złożony przez skarżącą. Ta zaś nie ma racji wskazując, że organ zastosował zbyt restrykcyjną i zawężającą wykładnię. Z woli samego ustawodawcy wsparcie, o którym mowa w art. 15gg ustawy covidowej zostało ograniczone do ściśle określonych osób. Sam fakt zgłoszenia ich do ubezpieczenia zdrowotnego nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Podstawa prawna zatrudnienia determinowała prawo do uzyskania dofinansowania, a brak spełnienia warunków wynikających z art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej wykluczał jego przyznanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że i w samym wniosku o przyznanie świadczeń z FGŚP jest mowa o "pracownikach". "Pracownikiem" w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W art. 15g ust. 4 ustawy covidowej przewidziano odstępstwo od ww. definicji, rozszerzając ją na osoby zatrudnione na umowę zlecenie, przy czym wyłącznie, jeśli podlegają ubezpieczeniom społecznym. Z warunkami udzielenia dofinansowania, wnioskodawca powinien się zapoznać przed złożeniem wniosku. Jeśli spółka tego nie uczyniła, nie może wywodzić, że pobrała dofinansowanie w dobrej wierze. Ww. przepisy w sposób jednoznaczny wskazywały, kogo obejmuje wsparcie. Brak spełnienia ustawowych warunków wiąże się z obowiązkiem zwrotu dofinansowania, z czym spółka powinna się liczyć od początku. Decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy nie stanowi zatem żadnej represji, lecz wynik postępowania zgodnego z przepisami prawa. Wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisów nie można dokonać wykładni celowościowej w sposób, który wywodzi skarżąca, a zatem wprost sprzeczny z ich treścią. Nie doszło więc do naruszenia art. 31 ust. 3 ani art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji zasad wynikających z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony), art. 7b k.p.a. oraz z art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej). Jak już wskazano, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających znaczenie w sprawie tj. art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej, a także zebrał wyczerpująco i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyciągając z niego prawidłowe wnioski. Nie można też – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – skutecznie zarzucić organowi I instancji rażącej przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 15gg ust. 23d ustawy covidowej do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."). Stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (dalej "O.p.") - przepisy te dotyczą zobowiązań podatkowych. Zobowiązanie do zwrotu kwoty pomocy jest zobowiązaniem o charakterze określającym, do którego ma zastosowanie art. 21 § 1 pkt 1 O.p. i art. 70 O.p. Drugi z ww. przepisów stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Oznacza to, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy może prowadzić postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczeń do upływu terminu przedawnienia. W ramach tego postępowania organ może żądać dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień. Nie można też pominąć, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy rozpatrywał wnioski podmiotów z całego województwa [...]. Pomoc, której dotyczy niniejsza sprawa, została udzielona w związku z pandemią [...] Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy był uprawniony do dokonania weryfikacji rozliczenia strony, przy czym z uwagi na znaczną liczbę beneficjentów i ograniczone zasoby, zrozumiałe jest wydłużenie czasu rozpatrywania spraw. Art. 15gg ust. 23c ustawy covidowej stanowi, że w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie łub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 u.f.p. Zgodnie z art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy prawidłowo też orzekł o odsetkach za zwłokę. Zgodnie z art. 53 § 1 O.p. zasadą jest naliczanie od zaległości podatkowych odsetek za zwłokę. Art. 55 § 1 O.p. stanowi, że odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego, natomiast w myśl § 2 jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Stosownie do treści art. 169 ust. 5 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśnił, w jaki sposób, od jakich kwot i za jaki okres naliczył odsetki za zwłokę. Prawidłowo jako podstawę ich naliczania przyjęta została kwota każdej transzy tj. 82.629,20 zł, a jako data początkowa naliczania odsetek - dzień jej wypłaty (art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 15gg ust. 23c ustawy covidowej). W dniu 08.04.2021 r. strona dokonała wpłaty w kwocie 75.334,21 zł, która prawidłowo została rozliczona przez organ i rozliczona proporcjonalnie na odsetki (1.594,74 zł) i na należność główną (73.739,47 zł). Taki sposób zaliczenia wpłaty strony wynika z art. 55 § 2 O.p. Postępowanie organu I instancji i obliczenia co do wysokości odsetek i należności głównej są – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - właściwe. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do orzekania o umorzeniu należności. Wniosek w tym przedmiocie stanowi odrębną sprawę, do której rozpatrzenia właściwy jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jako dysponent świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP. Wskazano również, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi nie są zasądzane od organu koszty postępowania. Wniosek w tym zakresie złożony w odwołaniu jest więc bezzasadny. M. sp z o.o. w P. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15gg ust. 23, art. 15gg ust. 1, art. 15g ust 4 ustawy covidowej w zw. z art. 169 u.f.p. poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu świadczeń wraz z odsetkami, podczas gdy: a) w stosunku do skarżącego nie powinno dojść do wydania decyzji o zwrocie świadczeń, bowiem organ zastosował zbyt restrykcyjną i zawężającą wykładnię przepisów ustawy COVID-19, b) pomoc z tzw. tarczy antykryzysowej miała na celu zapewnienie wsparcia przedsiębiorców w bardzo trudnym okresie, natomiast odprowadzanie składki zdrowotnej było podstawowym zabezpieczeniem pracowników w kontekście ochrony zdrowia, co było priorytetem podczas pandemii, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że osoby zatrudnione przez skarżącego na podstawie umów cywilnoprawnych (umów zlecenia), za które odprowadzano składki na ubezpieczenie zdrowotne, nie mogą być traktowane jako "pracownicy" w rozumieniu wskazanych przepisów, mimo że faktycznie wykonywały one pracę na rzecz Spółki w sposób analogiczny do pracowników etatowych, 3) naruszenie art. 31 ust 3 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu całej kwoty otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami pomimo spełnienia celów ustawy C0V1D-19 (tj. utrzymanie miejsc pracy), co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7a, 7b i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, sprawiedliwości, zaufania społeczeństwa do organów administracji publicznej i słuszności polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po ponad 4 latach od momentu wypłaty środków, co oznacza, że nawet gdyby zaskarżona decyzja była słuszna (czemu zaprzecza skarżący), to organ z uwagi na rażącą przewlekłość w podejmowaniu działań doprowadził do powiększenia skali zadłużenia spółki, narażając ją na zapłatę znacznych odsetek i ponoszenie dodatkowych kosztów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, jak i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, jak dotychczas. Postanowieniem z 24 listopada 2025 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskutek zażalenia skarżącej, Sąd postanowieniem z 17 grudnia 2025 r. uchylił powyższe postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143: dalej: P.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zobowiązania skarżącej spółki do zwrotu świadczeń pobranych na podstawie art. 15 gg ustawy covidowej w kwocie 174.148,13 zł wraz z odsetkami z powodu wykorzystania tychże środków niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W związku z tym skargę należało oddalić. Materialnoprawną podstawę wydania w sprawie decyzji przez organy orzekające stanowiły przepisy ustawy covidowej i u.f.p. (publikatory i pełne nazwy aktów podano wyżej). Zgodnie z art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej przedsiębiorca, u którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych, w następstwie wystąpienia [...], mógł zwrócić się z wnioskiem do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenie pracowników, tj. osób, które pozostają z nim w stosunku pracy lub zatrudnione są na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo która wykonuje pracę zarobkową na podstawie innej niż stosunek pracy na rzecz pracodawcy będącego rolniczą spółdzielnią produkcyjną lub inną spółdzielnią zajmującą się produkcja rolną, jeżeli z tego tytułu podlega obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i zdrowotnemu, z wyjątkiem pomocy domowej zatrudnionej przez osobę fizyczną. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni powyższych przepisów uznając, że jeżeli przedsiębiorca, o którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych w związku z wystąpieniem [...] ubiega się o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie pracowników, to świadczenia takiego można było udzielić jedynie na dofinansowanie pracowników, którzy podlegali u wnioskującego o pomoc przedsiębiorcy obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego i rentowego. Nie sposób zatem podzielić zarzutu strony skarżącej jakoby organy orzekające dokonały zbyt restrykcyjnej i zawężającej wykładni wskazanych przepisów. Ich literalne brzmienie, które nie wymaga dodatkowych zabiegów wykładniczych, wskazuje, że uprawnienie do świadczeń na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy covidowej przysługiwało w postaci dofinansowania li tylko do wynagrodzeń pracowników podlegających obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i zdrowotnemu u przedsiębiorcy, który o wsparcie wnioskował. Rację ma skarżący, że pomoc z tzw. tarczy antykryzysowej miała na celu zapewnienie wsparcia przedsiębiorców w bardzo trudnym okresie, lecz rzeczone wsparcie służyć miało przedsiębiorcom celem podtrzymania miejsc pracy i dlatego obejmowało tylko pracowników, którzy podlegali ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu. W tym kontekście jaki się jako chybiony zarzut skargi błędnej wykładni przez organy art. 15g ust. 4 ustawy covidowej poprzez przyjęcie, że osoby zatrudnione u skarżącej na podstawie umów cywilnoprawnych (umów zlecenia), za które odprowadzano składki na ubezpieczenie zdrowotne, nie mogą być traktowani jako "pracownicy", mimo, iż faktycznie wykonywały one pracę na rzecz spółki w sposób analogiczny do pracowników etatowych. Raz jeszcze należy wskazać, że ustawodawca przedmiotową pomoc ograniczył do przedsiębiorców, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych, w następstwie wystąpienia [...], przyznając świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenie pracowników, tj. osób, które pozostają z nim w stosunku pracy lub zatrudnione są na podstawie umów cywilnych, jeżeli z tych tytułów podlegały obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i zdrowotnemu. Zważywszy zatem na treść art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej irrelewantna prawnie jest wskazywana przez skarżącą okoliczność, w jaki sposób dane osoby wykonywały pracę na rzecz przedsiębiorcy, a istotne jest, czy stosunek prawny pomiędzy pracodawcą a pracownikiem cechowało podleganie przez pracownika ubezpieczeniom – emerytalnemu i rentowemu. Bezsporne w sprawie jest, że wszystkie 59 osób, na które skarżąca otrzymała dofinansowanie w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. nie podlegały ubezpieczeniom – emerytalnemu i rentowemu z tytułu zatrudnienia w M. sp. z o.o. Organ I instancji ustalił powyższe na podstawie materiału dowodowego uzyskanego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. ZUS, na wezwanie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, poinformował, że wymienieni z imienia i nazwiska pracownicy skarżącej w okresie X 2020 r. – I 2021 r. nie byli zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych. Dodatkowo ZUS przedstawił, co załączono do akt sprawy, dokumenty ZUS P ZZA – zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego wszystkich 59 pracowników spółki M., jak i wyjaśnił (pismo z 13.02.2024 r.), że osoby te, zatrudnione w firmie M. sp. z o.o. były zatrudnione na umowę zlecenia, natomiast na umowie o pracę w firmie E. M. sp. z o.o. W skarżącej spółce były zgłoszone tylko do ubezpieczeń zdrowotnych. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 15gg ust. 20 ustawo covidowej zobowiązywał skarżącą jako podmiot, któremu przyznano omawiane świadczenie, do złożenia do wojewódzkiego urzędu pracy zarówno dokumentów potwierdzających prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie z przeznaczeniem, jak i dokumentów potwierdzających zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Zważywszy, że skarżąca spółka dokumentów takich nie przedłożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy, zasadnie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy pismem z 9.01.2024 r., na podstawie art. 15gg ust. 23a ustawy covidowej, wezwał skarżącą do wywiązania się z tychże obowiązków. Następnie zaś, z uwagi na brak aktywności w tym zakresie po stronie beneficjenta wsparcia, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wydał decyzję o zwrocie. Przepis art. 15gg ust. 23a ustawy covidowej określa bowiem, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wydaje decyzję o zwrocie. W rezultacie zaś ustaleń poczynionych z ZUS, organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca pobrała świadczenia za 59 osób w okresie XI 2020 r. – I 2021 r. nienależnie. Przepis art. 15gg ust. 23c ustawy copvidowej wskazuje bowiem, że w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawodawca zastrzegł zatem, że tak w przypadku wykorzystania świadczeń niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie, jak i pobrania w nadmiernej wysokości należy stosować przepisy u.f.p. traktujące o zwrocie dotacji. W sytuacji zatem ustalenia, że mamy do czynienia z pobraniem świadczeń nienależnie (osoby, na które je pobrano nie można było uznać za pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 covidowej) obowiązkiem Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy było wydanie decyzji na podstawie art. 169 u.f.p. o obowiązku zwrotu świadczeń. Jakkolwiek brak jest definicji legalnej pojęcia "środków pobranych nienależnie", bowiem nie zostały zdefiniowane w u.f.p., to można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" zawartą w art. 169 ust. 3 u.f.p. (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. I GSK 2165/19, publ.: baza CBOSA). Ten zaś przepis stanowi, że dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Skoro zatem brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącej świadczenia – dofinansowania do wynagrodzenia wskazanych w decyzji organu I instancji 59 osób, a mimo to skarżąca o świadczenie to wystąpiła (znając warunki jego przyznania) i je uzyskała, to zasadnie organy orzekające uznały, że w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem pobranym nienależnie. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu całej kwoty otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami pomimo spełnienia celów ustawy covidowej (tj. utrzymanie miejsc pracy), co – jak skarżąca podnosi – narusza zasadę proporcjonalności oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, Sąd pragnie wskazać, że stosownie do art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Ustawodawca nie pozostawił zatem organowi administracji publicznej orzekającemu o zwrocie dotacji z powodu inter alia pobrania jej nienależnie swobody w zakresie oceny, czy ów obowiązek zwrotu stanowi proporcjonalną sankcję administracyjną za stwierdzone naruszenie. W przypadku zatem ustalenia przez organ, że świadczenie (dotacja) za dany okres i w danej wysokości zostało pobrane nienależnie, tj. bez podstawy prawnej, należy orzec obowiązek jej zwrotu przez beneficjenta. Nie sposób zaś przyjąć, jak podnosi skarżąca, że doszło do zrealizowania celów ustawy covidowej (tj. utrzymanie miejsc pracy) w sytuacji, gdy pomoc została zaadresowana do podmiotu, któremu się ona nie należała – wskazane 59 osób w omawianym okresie nie było pracownikami w rozumieniu art. 15g ust. 4 ustawy covidowej. Podobnie rzecz się ma z odsetkami od kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Przepis art. 15gg ust. 23a ustawo covidowej jasno określa, jeżeli beneficjent nie wywiązał się z obowiązku m.in. złożenia do Wojewódzkiego Urzędu Pracy dokumentów potwierdzających zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku, to Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wzywa taki podmiot do wywiązania się z tego obowiązku w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Następnie, jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wydaje decyzję o zwrocie. Oznacza to, że po stronie beneficjenta pozostaje ryzyko zwrotu świadczenia wraz z odsetkami w wypadku, gdy nie przestrzega zasad jego przyznania. Co równie istotne, przepis art. 15gg ust. 22 ustawy covidowej upoważnił Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy tak w okresie pobierania świadczeń, jak w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, do przeprowadzania kontroli beneficjenta w zakresie wydatkowania środków FGŚP na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca wnioskując o przedmiotowe wsparcie, już w momencie jego uzyskiwania winna mieć świadomość po pierwsze, jakie są warunki jego przyznania, jak i tego, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy uprawniony jest w okresie 3 lat od przyznania świadczeń skontrolować zasadność przyznania wsparcia, a w przypadku stwierdzenia naruszeń żądać zwrotu wraz z odsetkami, liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 6. art. 7a i art. 7b i art. 8 K.p.a.) poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, sprawiedliwości, zaufania społeczeństwa do organów administracji publicznej i słuszności polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po ponad 4 latach od momentu wypłaty środków, co oznacza, że nawet gdyby zaskarżona decyzja była słuszna (czemu zaprzecza skarżący), to organ z uwagi na rażącą przewlekłość w podejmowaniu działań doprowadził do powiększenia skali zadłużenia spółki, narażając ją na zapłatę znacznych odsetek i ponoszenie dodatkowych kosztów, Sąd pragnie wskazać, że przedmiotowe świadczenie przyznawane było na wniosek przedsiębiorcy (art. 15gg ust. 1 ustawy covidowej). To zatem skarżąca, wystąpiwszy o przedmiotowe wsparcie, nie spełniając wymogów do jego uzyskania, ponosiła ryzyko nie tylko przeprowadzenia przez organ kontroli w okresie 3 lat po zakończeniu okres wsparcia co do zasadności przyznania świadczenia, jak i w konsekwencji - orzeczenia zwrotu świadczenia i zasądzenia odsetek z tego tytułu, liczonymi od dnia przekazania środków. W ocenie Sądu, wskazane wyżej przepisy ustawy covidowej umożliwiały organowi I instancji, nawet w okresie 3 lat do zakończenia okresu wsparcia, przeprowadzenie kontroli i orzeczenie zwrotu świadczeń wraz odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przy tym wyjaśniło, że zważywszy na znaczną liczbę beneficjentów i ograniczone zasoby zrozumiałe było wydłużenie czasu rozpatrywania sprawy. Zachowanie organów miało miejsce w granicach wskazanych ustawowych norm. Na marginesie Sąd wskazuje, że zarzuty naruszenia przez organy orzekające przepisów Konstytucji i przepisów postępowania, poza ich sformułowaniem, nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skargi. Rolą Sądu nie jest zaś dekodowanie zarzutów skargi, a zbadanie, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mieszczą się w granicach prawa. Sąd nie stwierdziwszy zatem naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.