I SA/Po 950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] orzekł o obowiązku zwrócenia na rzecz Gminy [...] przez spółkę wodną "A" w [...] (dalej: "spółka") kwoty [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...] zł oraz odsetek z tytułu zwłoki liczonych od dnia [...] lutego 2011 r. w kwocie [...] zł. Spółka nie zrealizowała bowiem inwestycji, na którą otrzymała dotację celową na podstawie umowy z [...] października 2010 r., nr [...] i aneksu do powyższej umowy z [...] stycznia 2011 r. Spółka po doręczeniu decyzji w piśmie z dnia [...] września 2012 r. przedstawiła m. in. roszczenia z tytułu niezrealizowanej inwestycji. Burmistrz Gminy uznał, że pismo nie ma znamion odwołania i uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] jest ostateczna. Wobec tego upomnieniem z dnia [...] października 2012 r. (doręczonym w dniu [...] października 2012 r.) wezwał spółkę do uregulowania należności wynikającej z decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Z uwagi na nieuregulowanie należności wystawił w dniu [...] października 2012 r. tytuł wykonawczy, który w dniu [...] grudnia 2012 r. został doręczony spółce. Spółka wniosła w dniu [...] grudnia 2012 r. zarzut braku wymagalności obowiązku. Zajmując stanowisko odnośnie zarzutu spółki, Burmistrz Gminy jako wierzyciel, uznał zarzut za nieuzasadniony. W toku postępowania stanowisko podtrzymywał w następujących postanowieniach: - z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], które zostało uchylone w rezultacie zażalenia spółki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], - z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], które zostało uchylone w rezultacie zażalenia spółki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Powyższe postanowienia Burmistrza Gminy zostały uzasadnione stwierdzeniem, że pismo spółki z dnia [...] września 2012 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] i że decyzja ta jest ostateczna. Następne postanowienie Burmistrza Gminy [...], z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zostało także uchylone w rezultacie zażalenia spółki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...]. W tym przypadku w wyniku ponownego rozpatrywania działając nadal jako wierzyciel, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 33 pkt 2 i art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz.1015 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", kolejny raz uznał, że zarzut braku wymagalności należności jest nieuzasadniony. Podkreślił ostateczny charakter decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i stwierdził, że pismo spółki z dnia [...] września 2012 r. nie stanowi odwołania od tej decyzji. Spółka w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy w zaskarżonym zakresie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Spółka stwierdziła, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, natomiast zaniechanie zbadania treści żądania oraz ewentualnie wezwania do oświadczenia w sprawie charakteru pisma spowodowało, że spółce odmówiono prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej: "k.p.a." oraz art. 17, art. 18, art. 33 pkt 2 i art. 34 u.p.e.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] pomimo zaleceń organu odwoławczego nie wyjaśnił kwestii związanych z zarzutem braku wymagalności obowiązku. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze art. 129 § 2 k.p.a., wezwało spółkę - pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] - do wyjaśnienia czy wolą spółki jest aby pismo z dnia [...] września 2012 r. zostało potraktowane przez Kolegium jako odwołanie od decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Jeżeli tak, to winno ono zostać uzupełnione "o wymogi formalne wskazane w art. 222 O.p." Jednocześnie Kolegium wezwanie obwarowało rygorem, że brak odpowiedzi, bądź odpowiedź przecząca spowoduje, że wymienione pismo zostanie potraktowane wyłącznie jako materiał składający się na akta sprawy egzekucyjnej. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie Kolegium. W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu w drodze postępowania egzekucyjnego. Wyjaśniło, że w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, jeżeli było ono wymagane. Ewentualna wadliwość decyzji może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Spółka w skardze wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. i zasądzenie od organu I instancji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie "prawa materialnego" tj. art. 7, art. 8, art. 9, art.12 § 1 k.p.a. W opinii spółki postanowienie narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli i zasadę prawdy obiektywnej. Podkreśliła, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcie, czy jej pismo z dnia [...] września 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Spółka zastrzegła, że nigdy nie otrzymała pisma Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r., ponieważ zostało ono wysłane na adres siedziby spółki, a nie na adres do korespondencji podany nie tylko w odwołaniu, ale w rejestrze w którym spółka jest zarejestrowana. Jak wynika z zaświadczenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], spółka posiada w rejestrze - katastrze wodnym - adres do korespondencji inny niż adres siedziby, jako adres oficjalny do doręczeń korespondencji. Doręczenie jakiejkolwiek korespondencji do spółki powinno następować na adres wskazany w katastrze wodnym. Zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 12 prawa wodnego, adres do korespondencji jest informacją o spółce podlegającą ujawnieniu w państwowym rejestrze, i nie może być pomijany w postępowaniu administracyjnym. Sposób doręczenia przez Kolegium łamie zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a. Z treści postanowienia Kolegium dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że postanowienie to spółka miała otrzymać zgodnie z adresem do doręczeń (strona [...] postanowienia), co także świadczy o wadliwym doręczeniu dokonanym na adres siedziby. Spółka przez okres postępowania administracyjnego stała na stanowisku, że pismo z dnia [...] września 2012 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrza Gminy [...] nr [...]. Zatem SKO nie miało potrzeby, aby w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. stawiać spółce pytanie: "czy wolą spółki jest aby pismo z dnia [...] września 2012 r. zostało potraktowane przez Kolegium jako odwołanie do decyzji w sprawie zwrotu dotacji". Z całego materiału dowodowego wynika, że taka była wola spółki. Ponadto wątpliwości budzi także rygor wskazany przez Kolegium tj. skutek, że brak odpowiedzi, bądź odpowiedź przecząca spowoduje, że pismo z dnia [...] września 2012 r. zostanie potraktowane wyłączenie jako materiał składający się na akta sprawy egzekucyjnej. Rygor ten nie powinien być ustalony jako pozytywny (brak odpowiedzi powinien skutkować przyjęciem, że pismo to jest odwołaniem). Pismo z dnia [...] września 2012 r. nie jest "materiałem składającym się na akta sprawy egzekucyjnej". Pismo jako odwołanie powinno być przekazane do organu wyższego rzędu. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi stwierdziło, że zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Wbrew twierdzeniom spółki, z pisma z dnia [...] września 2012 r. nie wynikało na jaki adres należy doręczyć korespondencję, a decyzja, od której odwołaniem, zdaniem spółki, jest pismo doręczono na adres siedziby spółki [...] , ul. [...]. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku poszukiwana w rejestrach adresu strony odmiennego aniżeli adres siedziby. Materiał dowodowy, na który wskazuje spółka, był zgromadzony w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zarzutów. Natomiast sprawa postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stanowiła odrębne postępowanie, w trakcie którego należało wyjaśnić kwestię pisma z dnia [...] września 2012 r. Z pisma tego nie wynikało wprost, jak winno być ono zakwalifikowane, tym bardziej, że nie było ono skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności sąd podkreśla, że przedmiotem sprawy jest stanowisko wierzyciela. Wierzycielem jest Burmistrz Gminy [...]. Natomiast organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone w trakcie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny (tu: Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]) rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela (tu: Burmistrza Gminy [...]) w zakresie zgłoszonych zarzutów. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 34 § 4 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku. Zdaniem sądu w stanie faktycznym sprawy (stanowisko wierzyciela) brak podstaw by twierdzić, że istnieje obowiązek zwrotu dotacji skoro odwołanie - pismo spółki z dnia [...] września 2012 r.- które zostało wniesione w terminie otwartym do zaskarżenia decyzji, nie otrzymało biegu Zawarte w tym piśmie argumenty są w istocie polemiką ze stanowiskiem organu, które skutkowało nałożeniem obowiązku zwrotu dotacji. Zgodnie natomiast z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Zasadniczym elementem przesądzającym o takiej kwalifikacji jest jego treść. Nie ma także znaczenia, czy zarzuty zostaną podniesione w uzasadnieniu odwołania, czy zgłoszone zostaną w terminie późniejszym, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie został bowiem sformułowany zakaz rozważenia przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia odwołania (patrz wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 458/07, LEX 469753). Zatem każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy, dopuszczalny prawnie etap rozpatrywania jej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Brak czy mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Zatem kierując się - w pierwszej kolejności - treścią pisma skarżącej z dnia [...] września 2012 r., zawierającego przejaw niezadowolenia z powodu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a - ponadto - datą wniesienia owego pisma (w terminie otwartym do wniesienia odwołania) należało przyjąć, że stanowi ono odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Spółka po doręczeniu decyzji w piśmie z dnia [...] września 2012 r. już na samym wstępie przyznała, że wprawdzie inwestycja w postaci budowy oczyszczalni ścieków nie została zakończona w wyznaczonym w umowie terminie, jednakże jasno stwierdziła, że nie czuje się odpowiedzialna za niezrealizowanie tej inwestycji w ustalonym terminie. Przedstawiła powody tego stanu rzeczy: brak chęci Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] do kontynuowania inwestycji i brak wsparcia ze strony Gminy [...]. Niepodobna - aby w okolicznościach niniejszej sprawy - pismo spółki uznać za takie, które w żadnym zakresie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Zatem pismo skarżącej z dnia [...] września 2012 r., zawierającego przejaw niezadowolenia z powodu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jako odwołanie powinno być rozpoznane przez organ drugiej instancji. Ponadto, co do zasady, sankcja zastrzeżona w zapytaniu organu II instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. (i faktycznie zastosowana) nie znajduje żadnego oparcia w prawie. Zastosowanie takiej sankcji jest wyrazem naruszenia przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Stosownie do tych zasad organy powinny prowadzić postępowanie na podstawie prawa i w granicach prawa a także w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W opinii sądu zapytanie organu II instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zostało spółce prawidłowo doręczone, ponieważ zostało skierowane na adres siedziby spółki, a nie na znany temu organowi adres do korespondencji wskazany nie tylko w odwołaniu, ale w rejestrze spółki. W szczególności z zaświadczenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wynika, że spółka posługuje się ujawnionym w katastrze wodnym adresem "do korespondencji" innym niż adres jej siedziby. Zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 12 prawa wodnego, adres do korespondencji jako informacja o spółce, podlega ujawnieniu w katastrze wodnym . W opinii sądu dla uznania, że pismo zostało skutecznie doręczone , powinno ono nastąpić pod adresem wskazanym w katastrze wodnym. Reasumując z powodów wyżej przedstawionych decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nie jest ostateczna. Zarzut z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. wskazujący na brak wymagalności obowiązku jest zasadny. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną przez sąd ocenę prawną. Dlatego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w sentencji wyroku.