I SAB/Po 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2008 rok. 1. stwierdza bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 207, art. 72 i art. 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. – dalej: O.p.) odmówił [...] P. [...] S.A. (dalej: podatnik, Spółka, skarżąca) stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2008. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka [...] P. [...] S.A (dawniej: [...] P. [...] S.A.) w dniu [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2008 w związku z błędnym kwalifikowaniem posiadanych obiektów budowlanych. Na skutek złożonego wniosku organ podatkowy wszczął postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2008 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008 rok na kwotę [...]zł. Następnie w dniu [...] czerwca 2013 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której odmówiono stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2008 wobec Spółki. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w celu podjęcia działań wyjaśniających zaistniały stan faktyczny. W związku z uchyleniem obu decyzji przez SKO w P., ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nadpłaty organ podatkowy pierwszej instancji uwzględnił uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2014 r. o sygn. akt: II FPS 4/13, w której sąd stwierdził, iż "w świetle art.70 § 1 i art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r., po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 O.p.)". Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wniosek podatnika o stwierdzenie nadpłaty został złożony przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego za przedmiotowy rok podatkowy. Tym samym organy podatkowe obu instancji w ślad za przywołaną uchwałą dokonały badania wysokości zobowiązania w celu stwierdzenia, czy podatek nie został nadpłacony bądź zapłacony nienależnie. Decyzja powyższa została doręczona podatnikowi w dniu [...] listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, wnosząc o: 1) uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub z ostrożności procesowej; 2) uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ponowienia analizy materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta P. przekazał do SKO odwołanie podatnika wraz aktami sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 140 O.p. poinformowało Spółkę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zwłoka w rozstrzygnięciu odwołania "wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych". Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając: 1) prowadzenie odwoławczego postępowania podatkowego w sposób przewlekły, z naruszeniem reguły określonej w art. 139 § 3, w związku z art. 125 O.p.; 2) brak bieżącego informowania podatnika o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie oraz brak wyznaczenia przez SKO nowego terminu załatwienia sprawy, to jest naruszenie art. 140 O.p. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłego działania SKO w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym, 2) wyznaczenie SKO terminu załatwienia odwołania; 3) wymierzenie SKO grzywny; 4) zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] poinformowało skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na [...] maja 2016 r. Zgodnie z wyjaśnieniami, zwłoka w rozstrzygnięciu odwołania "wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych". Wyznaczony termin nie został przez SKO dotrzymany. Skarżąca wskazała, iż do dnia sporządzenia niniejszej skargi SKO nie wydało w sprawie stosownego aktu administracyjnego. Ponadto Spółka, w związku z niedotrzymaniem ustalonego przez SKO terminu załatwienia sprawy, nie otrzymała żadnego zawiadomienia wskazującego na brak możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w terminie do [...] maja 2016 r. Tym samym skarżąca nie została zawiadomiona o przyczynach niedotrzymania terminu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Na mocy art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ujęciu więc art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 613) wniesienie skargi na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 2 O.p. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w sytuacji bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, które występuje w sprawie jako organ podatkowy, a w przypadku którego nie ma organów wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 O.p., skierowana do sądu administracyjnego skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w postępowaniu podatkowym środek ten jest przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wyłącznie dla aktów i czynności organu podatkowego, a nie stanu bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., II FSK 1262/11 – postanowienie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie w przypadku postępowania prowadzonego przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniesienie skargi na bezczynność nie musiało zostać poprzedzone ponagleniem bądź wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła zatem być rozpoznana. Przechodząc do merytorycznej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanej bezczynności SKO w P. należy przytoczyć treść przepisu art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy w prowadzeniu postępowania pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do organu II instancji [...] grudnia 2015 r. Organ nie podjął w tym czasie żadnej czynności procesowej, z wyjątkiem wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2016 r. Spółka złożyła skargę do Sądu, za pośrednictwem organu w dniu [...] lipca 2016 r. (data nadania – koperta k. 6 akt sądowych). Dopiero na skutek wniesienia skargi do Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., która została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] sierpnia 2016 r. (wyjaśnienia organu – k. 27 akt sądowych). W związku z powyższymi wyjaśnieniami, podkreślić należy, że na dzień wniesienia przez skarżącą przedmiotowej skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2016 r., SKO w P. nie rozpoznało odwołania. Decyzję, po rozpoznaniu sprawy z odwołania skarżącej, SKO w P. wydało dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. Należy w tym miejscu stwierdzić, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., sygn. I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 P.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, jednakże Sąd stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zauważa, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r., wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, jak i w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko ugruntowane w tym względzie w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, że nie można zasadniczo uznać, aby przyczyny dotyczące niewystarczającej, w ocenie organu, jego obsady personalnej w stosunku do liczby prowadzonych spraw, mogły zostać zakwalifikowane jako "przyczyny niezależne od organu", w rozumieniu art. 140 § 1 O.p., uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń, "zewnętrznych" względem organu i niezależnych od niego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak duża liczba wpływających spraw, brak etatów, czy środków finansowych. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji, a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. wyroki WSA: z 26 kwietnia 2013 r., II SAB/Gl 10/13; z 24 października 2013 r., II SAB/Op 57/13 – w/w orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd jest uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wyda już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie fakt zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, przy równoczesnym braku jakichkolwiek działań zmierzających do jej usunięcia, powoduje, że w sprawie konieczne stało się wymierzenie grzywny SKO w P.. Orzeczenie w powyższym przedmiocie zagwarantuje, iż w przyszłości, w podobnych sprawach, organ nie będzie w sposób nieuzasadniony uchylał się od podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co będzie z kolei służyło zabezpieczeniu interesu społecznego. Sama wysokość orzeczonej grzywny w wysokości [...] zł, spełnia funkcje represyjną, przy czym podkreślić należy, że nie ma ona charakteru rekompensaty dla skarżącej, lecz zagwarantuje prawidłowe funkcjonowanie organu w innych postępowaniach. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, i § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.