I SAB/Po 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A w B na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wnioski A do projektu budżetu gminy na 2012r. postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] A w B (dalej powoływany także jako "A") wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wnioski A do projektu budżetu gminy na 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wielokrotnie zwracał się do Wójta Gminy i do Rady Gminy z wnioskami do projektu budżetów. Jednakże Wójt Gminy, jak i Rada Gminy twierdzą, że do rozpoznania tych wniosków nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego i powołują się na Uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...], która w § 1 stanowi, iż radni, sołtysi, mieszkańcy gminy, komisje Rady Gminy oraz organizacje pozarządowe składają Wójtowi wnioski do projektu budżetu w nieprzekraczalnym terminie do 30 września poprzedzającego rok budżetowy na podstawie art. 234 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej Wójt Gminy, Rada Gminy powinny udzielić odpowiedzi na w.w. wnioski w trybie art. 244, art. 245, art. 247 oraz art. 236, art. 237 i art. 238 Kpa wraz z uzasadnieniem. Do skargi A załączył kserokopię pisma z dnia [...], t.j. wniosku do budżetu na 2012r. z postulatem przebudowy sieci wodociągowej przy ul. K oraz z postulatem dotyczącym zakupu urządzenia do wystawiania rachunków na miejscu za zużytą wodę pitną, opłat za ścieki oraz odpowiedź Wójta Gminy z dnia [...], z której wynika, że pismo skarżącej zostało przyjęte jako wniosek złożony zgodnie z § 1 Uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Wójt Gminy w piśmie tym wskazał również, że wniosek ten nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwalania budżetu została uchwalona Uchwałą nr [...] Rady Gminy w dniu [...]. Ponadto poinformował stronę, że wnioski A zostały wraz z innymi, które wpłynęły zgodnie z procedurą uchwalania budżetu, przekazane Radzie Gminy celem zapoznania się, zaopiniowania i uchwalenia budżetu na 2012 r. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...]) wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu podał m.in., że Wojewoda pismem z dnia [...] znak [...] udzielił skarżącej odpowiedzi, również Rada Gminy pismem z dnia [...] znak [...] wyjaśniła postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku o wymianę sieci wodociągowej. Zatem A został poinformowany o procedurach składania wniosków do budżetu, które podlegają procedurom określonym w Uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie prac nad projektem uchwały budżetowej. Uchwała określa procedurę składania wniosków do budżetu, terminy na złożenie wniosku oraz procedurę przyjęcia bądź odmowy przyjęcia takiego wniosku. Odpowiedź w przedmiotowej sprawie Komitet Obywatelski otrzymał m.in. w pismach z dnia [...] znak [...] Wójta Gminy oraz Rady Gminy z dnia [...]. Wójt Gminy wskazał również, że projekt uchwały budżetowej na dany rok budżetowy jest przedmiotem wielu posiedzeń komisji Rady Gminy, które analizują m.in. zgłoszone wnioski w sprawie wprowadzenia danych zadań do budżetu gminy na dany rok. Komisje po ich analizie wyrażają swoje stanowisko w przedmiocie realizacji danych inwestycji, a następnie projekt budżetu jest przedstawiany Radzie Gminy celem jego uchwalenia. Organ wykonawczy jakim jest Wójt Gminy realizuje budżet uchwalony przez Radę Gminy i nie ma możliwości realizacji inwestycji, które nie mieszczą się w budżecie na dany rok budżetowy. A w piśmie procesowym z dnia [...] ponownie wskazał, że skarga z dnia [...] odnosi się wyłącznie do braku odpowiedzi na składane przez nią wnioski dotyczące prac nad projektem uchwały budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przed dokonaniem kontroli zasadności działalności organu gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, w zakresie wskazanym w skardze, przede wszystkim zbadał kwestię dopuszczalności rozstrzygnięcia skargi w postępowaniu sądowodoadministracyjnym. Zagadnienie to wiąże się z takimi pojęciami jak "sprawa sądowoadministracyjna" oraz "kognicja sądu administracyjnego", które wymagają na wstępie krótkiego omówienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, w kontekście treści art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. W obecnym stanie prawnym katalog rodzajów spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne jest zamknięty (tzw. zasada numerus clausus) i jest limitowany ilością form działania administracji publicznej poddanych kognicji sądów administracyjnych (np. decyzje, postanowienia, akty prawa miejscowego). Powyższe wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 1 – 5 P.p.s.a. i art. 184 Konstytucji RP (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 11-12). O ile nie budzi wątpliwości to, że działalność administracji publicznej rozumiana jest także jako działalność organów samorządu terytorialnego (tutaj gminnego), o tyle rozstrzygnięcia wymaga budząca już (w ocenie Sądu) uzasadnione wątpliwości w okolicznościach faktycznych tej sprawy kwestia, czy organy Gminy (Rada Gminy i Wójt) podejmując działania (czynności) lub dopuszczając się bezczynności, w ramach wyznaczonej stosowną uchwałą procedury prac nad projektem budżetu gminy i w związku z tą procedurą, zmierzały do załatwienia sprawy administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwalenie budżetu gminy należy do jej konstytucyjnie gwarantowanych kompetencji stanowiących (legislacyjnych) polegających m.in. na uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Takie akty (uchwały, zarządzenia) podlegają kognicji sądów administracyjnych. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezsporną w sprawie okolicznością jest, że skarżący A nie domaga się kontroli sądowoadministracyjnej uchwały budżetowej Gminy, wskazując na przykład na uchybienia proceduralne lub inne naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania, kwestionuje natomiast zasadności bezczynności organu Gminy (Wójta), polegającej na braku stanowiska co do złożonych przez Komitet, w ramach procedury pracy na projektem budżetu, wniosków (na marginesie zauważyć należy, że Wójt takiej odpowiedzi udzielił w piśmie z dnia [...] – k. [..] akt sprawy, a odrębną kwestią jest to, czy odpowiedź ta spełniała oczekiwania A). Mając to na uwadze i wracając do zagadnienia kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że kontrola sądowa polega na badaniu zgodności z prawem enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, podejmowanych w różnorodnych formach (indywidualnych, jak i generalnych). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Poza katalogiem w.w spraw sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika, że zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrolą objęto bardzo zróżnicowane formy działania administracji – od aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji – por. art. 3 § 2 pkt 1 - 4a), aż po akty stanowienia prawa (akty prawa miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, w końcu również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – por. art. 3 § 2 pkt 5 – 7 P.p.s.a.). Kontrolą objęto także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Podkreślić zatem należy, że skargę na bezczynność organu można wnieść tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej nie wydał, mimo wynikającego z przepisów prawa materialnego obowiązku, decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie, albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, nie wydał również innego aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz gdy nie wydał interpretacji podatkowej. W niniejszej sprawie skarżący A wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy z uwagi na brak odpowiedzi na złożony przez niego wniosek do projektu budżetu gminy na 2012r. W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga fakt, że zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.) uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności: 1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej, jednostki samorządu terytorialnego, 3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej. Rada Gminy Białośliwie w dniu [...] na podstawie art. 234 ustawy o finansach publicznych podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Zgodnie z § 1 Uchwały radni, sołtysi, mieszkańcy gminy, Komisje Rady Gminy oraz organizacje pozarządowe składają Wójtowi wnioski do projektu budżetu w nieprzekraczalnym terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Z § 3 pkt 5 Uchwały wynika, że Skarbnik na podstawie obowiązujących przepisów finansowych w oparciu m.in. o otrzymane wnioski opracowuje zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków do projektu budżetu i przedkłada Wójtowi w terminie do dnia 5 listopada. Z § 4 ust. 1 Uchwały wynika, że Wójt na podstawie materiałów opracowanych przez Skarbnika przygotowuje projekt uchwały budżetowej, który wraz z uzasadnieniem i materiałami informacyjnymi przedkłada Radzie Gminy, najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy Radzie Gminy i przesyła projekt do Regionalnej Izby Obrachunkowej celem zaopiniowania (por. § 4 ust. 5 uchwały). W § 7 Uchwały ustalono tryb rozpatrywania projektu budżetu i podejmowania uchwały budżetowej, na który składają się następujące czynności: 1) debata i przedstawienie wniosków oraz ostatecznej opinii komisji do spraw budżetu, 2) ustosunkowanie się Wójta do wniosków, uwag komisji, 3) dyskusja nad proponowanymi poprawkami, ich przegłosowanie, 4) przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej, 5) podjęcie uchwały budżetowej wraz z przyjętymi poprawkami. Złożony przez A wniosek do projektu budżetu na 2012 r. nie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego jego rozpoznanie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy innego aktu określonego w art. 3 pkt 2 - 4a P.p.s.a. W związku z twierdzeniami skargi A co do możliwości zastosowania w sprawie wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd jedynie na marginesie zauważa, że sprawą administracyjną jest indywidualnie (konkretnie, nie abstrakcyjnie) określona sytuacja procesowa podmiotu administrowanego (niepowiązanego organizacyjnie z organem administracyjnym wydającym rozstrzygnięcie), mieszcząca się w sferze działań administracji publicznej rozstrzygana w formie specjalnego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego normuje kilka typów postępowań administracyjnych. Pierwszym z nich jest ogólne postępowanie administracyjne, zwane też postępowaniem jurysdykcyjnym. Poza tym kodeks normuje postępowania wpadkowe (w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość) oraz postępowania pozajurysdykcyjne: w sprawie wydawania zaświadczeń oraz w sprawach skarg i wniosków. Przepisy te nie znajdą jednak zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, albowiem organy Gminy działają na podstawie uchwały regulującej w sposób wyczerpujący tryb pracy nad budżetem i jako regulacja szczególna ma ona zastosowanie przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa w ramach regulacji prawnej dotyczącej uchwalania przez gminę budżetu ani treść powołanej wyżej Uchwały nr [...] nie nakładają na Wójta obowiązku pisemnego ustosunkowania się do tego, w jaki sposób załatwiony winien być wniosek zgłoszony w ramach pracy nad projektem budżetu. Taki obowiązek co do zasady może być nałożony tego rodzaju uchwałą. Przedmiotowa uchwała takiego postanowienia nie zawiera. Wskazać jednak należy, że istnieją inne podstawy prawne, do uzyskania stosownej informacji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (por. art. 2 ust. 2 w.w ustawy). Sąd administracyjny odrzuca wniesioną skargę w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Podkreślić też należy, że odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Wobec powyższego w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że badana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając to na uwadze Sąd postanowił jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 w związku z art. 16 § 2 P.p.s.a.