II SA/Po 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 28 marca 2013r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Decyzją z dnia 28 marca 2013 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (powoływane dalej jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R.B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Leszna (Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie) z dnia 18 lutego 2013 r., [...] o odmowie przyznania odwołującemu się specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. R.B. wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad B.M.. Wskazał, że w skład jego rodziny wchodzą on, B.M., K.B. oraz K.B.. Do wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lutego 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności B.M.. R.B. złożył też oświadczenie, że od trzech lat nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ sprawuje opiekę nad dwójką dzieci oraz matką dzieci, która jest osobą niepełnosprawną. R.B. nie jest w związku małżeńskim z B.M.. Decyzją z dnia 18 lutego 2013 r., [...] Prezydent Miasta Leszna, powołując się na art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. poz. 3) oraz § 2 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 161, poz. 959) odmówił R.B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad B.M.. W uzasadnieniu wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520 zł miesięcznie, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki nie przekracza kwoty 623 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przenosząc powyższe na grunt sprawy, Prezydent Miasta Leszna wskazał, że B.M. jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie matki P.D.-M., która jako opiekun ma obowiązek zapewnić córce opiekę. Z kolei R.M. nie jest w żaden sposób spokrewniony z B.M., w związku z czym zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie ciąży na nim wobec niej obowiązek alimentacyjny. W odwołaniu R.B. podniósł, że jest z B.M. w związku nieformalnym od przeszło 18 lat. Ma z nią wspólnie dwójkę dzieci: K. i K. Razem mieszkają i wychowują dzieci. Wspólnie tworzą rodzinę i w taki też sposób są traktowani przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lesznie. R.B. podkreślił, że nie wyobraża sobie opuszczenia B.M. w sytuacji, jaka ją dotknęła. Skarżący dodał, że jest ona obecnie w stanie uniemożliwiającym samodzielną egzystencję i wymaga stałej opieki ze strony osoby trzeciej. Jako jej partner życiowy R.M. czuje się w obowiązku opiekować się partnerką, jednakże z tego powodu nie ma możliwości podjęcia pracy. W konkluzji R.M. stwierdził, że w sytuacji, w której pozostaje on z B.M. w związku od 18 lat, oboje posiadają dwójkę dzieci i tworzą rodzinę, nieprzyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego byłoby całkowicie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W ocenie skarżącego jest niezrozumiałe, jak można dopuścić do pozbawiania środków osoby, która zobowiązała się do opieki na osobą niepełnosprawną, tylko dlatego, że brakuje jednego dokumentu (aktu małżeństwa). Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako "K.p.a.") Kolegium wskazało, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż B.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ubezwłasnowolnioną. Jej opiekunem prawnym jest matka P. D.-M. R.B. oraz B.M. mieszkają razem, mają dwoje dzieci, żyją w konkubinacie. R.M. sprawuje opiekę nad B.M.. Organ podkreślił następnie, że w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego konieczne jest spełnianie przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. należy być osobą wymienioną w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, jako osoba zobowiązana do alimentów wobec osoby potrzebującej opieki. Wśród zobowiązanych Kodeks wymienia małżonka (art. 23), krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128). R.B. nie spełnia tych przesłanek, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W końcowej części uzasadnienia Kolegium dodało, że sytuacja faktyczna, jaka zaistniała w sprawie, może uzasadniać możliwość przyznania B.M. zasiłku stałego lub okresowego, o których mowa w art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), ewentualnie innych zasiłków z pomocy społecznej (celowy, specjalny). W celu ustalenia wyżej wymienionego uprawnienia należy złożyć wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie. W skardze R.M. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium. Jego zdaniem pomimo, że ustawa nie uznaje go za osobę uprawnioną do świadczenia uważa, iż jako osoba stale opiekująca się chorą, powinien je otrzymywać. Skarżący podkreślił, że B.M. wymaga stałej opieki, a wykonywanie związanych z tą opieką obowiązków spowodowały, że musiał zrezygnować z pracy zarobkowej. Dodał też, że matka chorej jest już starszą osobą i nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności związanych z opieką. Również najbliższa rodzina B.M. nie zrezygnuje z pracy żeby się nią opiekować. R.B. wyjaśnił też, że do czasu zawału B.M. była zdrową kobietą, z którą ma dwójkę dzieci. Opieka nad partnerką jest dla niego czymś naturalnym. Potrzebuje ona wsparcia przy wykonywaniu prostych czynności, których zresztą musiała się od nowa nauczyć. Skarżący zaznaczył, że poświęca na wychowanie dzieci i na opiekę nad B.M. cały swój czas; nie jest możliwe, aby ich pozostawił i zaczął pracę, ponieważ nie ma osoby, które zastąpiłaby go w obowiązkach. Skarżący wyjaśnił, że sytuacja w jakiej się znalazł jest patowa, gdyż w świetle prawa nie jest traktowany jako osoba bliska kobiecie, z którą żyje i z którą ma dzieci. W konsekwencji nie może ubiegać się o świadczenia, dzięki którym miałby zabezpieczoną emeryturę. Dodał też, że wobec całkowitego ubezwłasnowolnienia partnerki nie jest możliwe, aby Sąd zezwolił na zawarcie związku małżeńskiego, gdyż prawdopodobnie nie będzie w stanie pojąć znaczenia tej instytucji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która miała miejsce 27 lutego 2014 r. R.B. dodał, że matka B.M., która jest jej opiekunem prawnym, ma około 70 lat. Nie występowała nigdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad B.M., gdyż straciłaby prawo do renty. Rokowania co do stanu zdrowia B.M. nie pozwalają na przewidywanie, iżby mogło ulec zmianie jej ubezwłasnowolnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r., poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skoro zgodnie z powyższym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, to konieczne jest odwołanie się do przepisów tego Kodeksu. Art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustanawia obowiązek wzajemnej pomocy względem małżonków. Są oni obowiązani do "wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli". Obowiązki alimentacyjne obciążają także, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Osoby te zobowiązane są bowiem do dostarczania wymienionym krewnym oraz rodzeństwu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia natomiast wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem osób pozostających w związku nieformalnym, nawet jeżeli osoby te wychowują wspólne dzieci. Oznacza to, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawną partnerką, z którą pozostaje w nieformalnym związku, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany. W takiej sytuacji znajduje się R.B.. W tym miejscu Sąd podkreśla, że docenia starania R.B., jakie podejmuje on w celu opieki bliskiej mu osoby i matki wspólnych dzieci. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd przyjmował ze zrozumieniem to, jak trudna jest obecna sytuacja osobista skarżącego. Skład orzekający miał też na względzie fakt, że skarżący znalazł się w sytuacji – jak sam określa w skardze – "patowej", gdyż obecnie z powodów prawnych nie może zawrzeć związku małżeńskiego z całkowicie ubezwłasnowolnioną B.M.. Właśnie mając na uwadze powyższe, szczególne okoliczności Sąd zdecydował o zawieszeniu postępowania ze względu na pytanie prawne postawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 1774/12: "czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.)"? Sąd uznał bowiem, że odpowiedź na to pytanie możne mieć istotny wpływ na niniejsze postępowanie (w art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r. zawarte są identyczne przesłanki uzyskania świadczeń). W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co można – jak już wyżej wskazano – przenieść na art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia w niniejszej sprawie od stanowiska przyjętego w uchwale I OPS 5/13. Podkreślić trzeba, że trudna sytuacja R.B., dla której Sąd wyraża zrozumienie, nie pozwala Sądowi odstąpić od brzmienia ustawy, tym bardziej, że trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji (tożsamej z zawartą w art. 16a ust. 1 u.ś.r.) została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać też należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być interpretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji wyroku.