II SA/Po 1/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Olszówka z dnia 30 września 2020 r., nr XIX/129/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek nr 42/1 i 42/71 w Dębowiczkach, gmina Olszówka, II. zasądza od Rady Gminy Olszówka solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. K. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 30 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych na obszarze gminy O. (Dz. Urz. Woj. [...], dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p."), zaskarżając ją w części, tj. co do § 1 ust.1 i ust. 3 pkt 1, w zakresie w jakim powyższa regulacja wraz z załącznikiem do uchwały przewiduje, że nieruchomość skarżących położona we wsi [...] gmina O., oznaczona nr ewid. działek [...] i [...] stanowi tereny zabudowy wielorodzinnej, poprzez użycie w załączniku do planu symboli [...] i [...] Skarżący zarzucili uchwale naruszenie: 1. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 ze zm. dalej jako "u.p.z.p.") poprzez uchwalenie przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...] i [...] w sposób niezgodny z ustaleniami planu ogólnego, bez uwzględnienia sposobu i zagospodarowania terenów tych działek w zakresie maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, która przemawia przeciwko uznaniu tego terenu za teren zabudowy wielorodzinnej - na działce nr [...] i [...] znajdują się tylko dwa małe budynki w przeciwieństwie do działek sąsiednich jak [...] i [...] gdzie rzeczywiście znajduje się kilka budynków podzielonych na małe lokale, co widać po części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały, 2. naruszenie art. 47 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu prawa do prywatności poprzez zakwalifikowanie obszaru obejmującego działki [...] i [...] w zaskarżonej uchwale jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mimo że w poprzednim planie były to tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, co jednoznacznie i wprost wynika z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] a także z potwierdzenia przyjęcia wniosku CEIDG w dniu 14.11.2013 r. celem prowadzenia działalności w zakresie produkcji wędlin - w sytuacji zakwalifikowania działek pod zabudowę wielorodzinną uderza to w interes prawny skarżących, gdyż zostali zmuszeni do zwrotu dotacji przyznanej przez Urząd Wojewódzki w [...] na tę właśnie działalność, 3. naruszenie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak analizy aktualności planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, mimo iż wielokrotnie skarżący zwracali uwagę na powstałą nieprawidłowość. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że na skutek przyjęcia planu miejscowego nieruchomości skarżących znalazły się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Rada Gminy podejmując uchwałę, w której tereny te kwalifikowała do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w ogóle nie uwzględniła wskazań wynikających z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że zgodność planu miejscowego z planem ogólnym to ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren a także ustalenie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów w zakresie maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy. Tymczasem porównując stanowiące własność skarżących działki nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi (działki [...], [...] i [...]) widać wyraźną różnicę w charakterze i intensywności zabudowy - ich działki zabudowane są wyłącznie dwoma pojedynczymi budynkami, w sposób typowy dla budownictwa jednorodzinnego, natomiast działki sąsiednie z uwagi na charakter zabudowy można zakwalifikować jako zabudowę wielorodzinną. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe działki nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 4 sierpnia 1999 r. na podstawie umowy sprzedaży Repertorium A nr [...]. W akcie notarialnym wyraźnie wskazano, że "w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. działki gruntu oznaczone nr geodezyjnymi [...] i [...] przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne." Dzięki takiemu przeznaczeniu tych działek możliwym było rozpoczęcie przez skarżących działalności gospodarczej polegającej na produkcji wędlin i złożenie wniosku o rejestrację tej działalności w CEIDG. Zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących wpływa na sytuację prawną skarżących m.in. przez to, iż uniemożliwia im prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Ponadto skarżący zauważyli, że ich nieruchomość została potraktowana bardzo wybiórczo, a przykładowo działkom sąsiednim nr [...] (dworek) i nr [...] (odchowalnia warchlaków) nie zmieniono przeznaczenia. W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, że w sprawie należało rozważyć czy zaskarżona uchwała uniemożliwia skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Rada argumentowała, że zgodnie z kwestionowanym planem, dla przedmiotowych działek wprowadzono przeznaczenie związane z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, dla której w §16 ustalono szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Jednakowoż pkt 3 wymienionego paragrafu wskazuje, że na przedmiotowym terenie dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy przy zastosowaniu parametrów określonych w niniejszym paragrafie. Ponadto na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie tym planem (...). Według ewidencji gruntów i budynków na działkach nr ewid. [...] i [...] znajduje się klasoużytek oznaczony [...], na którym zlokalizowany jest budynek usługowy (h). Zdaniem Rady zarówno aktualny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych na obszarze gminy O. oraz przepisy ustawy planistycznej umożliwiają skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie (usług). Dalej organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez "uchwalenie przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...] i [...] w sposób niezgodny z planem ogólnym", gdyż wymóg sporządzenia planu ogólnego wszedł w życie dopiero 24 września 2023 r. Odnośnie zarzutu zawartego w pkt 2 wywiedzionej skargi organ wyjaśnił, że poprzedni Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. w O. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. 138, w myśl art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 Poz. 1130) stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W dacie zawarcia aktu notarialnego jak i wpisu do CEIDG w 2013 roku, dotyczącym prowadzenia sprzedaży (PKD [...]), nie obowiązywał na terenie gminy O. żaden plan miejscowy. Dołączony do skargi wniosek o wpis do CEIDG dotyczy działalności gospodarczej, która została wykreślona w 2017 roku. Zdaniem organu skarżący powołują się na uniemożliwienie prowadzenia działalności w zakresie "produkcji wędlin" (PKD [...]), której nie mogą prowadzić w istniejącym obiekcie usługowym. Powyższą działalność rozpoczęli zgodnie z wpisem do CEIDG w dniu 1 czerwca 2023 roku, a więc niemalże 3 lata po uchwaleniu m.p.z.p. dla wybranych terenów położonych na obszarze gminy O.. Organ zauważył, że wniosek o wpis do rejestru CEIDG nie podlega weryfikacji w zakresie wskazanego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Ustosunkowując się do zarzutu w pkt 3 skargi, tj. naruszenia art. 32 ust. 1 u.p.z.p., organ wyjaśnił, że przed przyjęciem skarżonej uchwały przeprowadzono analizę zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Zaskarżoną uchwałę przyjęto 30 września 2020 r., czyli w połowie kadencji 2018-2024 Rady Gminy. Ustawowy wymóg przeprowadzenia analizy aktualności potrzeb następuje co najmniej raz w czasie kadencji (art. 32 ust 2 u.p.z.p.). Organ nie widział potrzeby przeprowadzenia przedmiotowej analizy ze względu na krótki czas obowiązywania miejscowego planu. W korespondencji ze skarżącymi jest odpowiedź Wójta Gminy [...] co do możliwości zmiany zapisów planu miejscowego jak i przeprowadzenia oceny jego aktualności przy tworzeniu planu ogólnego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") obejmują kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola ta dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy z dnia 30 września 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych na obszarze gminy O. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych na obszarze gminy O. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...]). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zweryfikował legitymację skargową K. i A. M.. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, CBOSA). Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla nieruchomości skarżących przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wprowadziły związane z tym ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, to zdaniem Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co wskazuje na dopuszczalność wniesionej skargi. Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez Sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżących w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Po pierwsze, Sąd nie dopatrzył się z urzędu takich wad, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Nadesłane do Sądu akta planistyczne są kompletne, uporządkowane i wskazują na dochowanie przez organ wszystkich etapów procedury uchwalania planu. Następnie należało się odnieść do tego czy w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżący argumentowali, że doszło do nieuprawnionej zmiany przeznaczenia należących do nich działek poprzez przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...]). Skarżący powołali się na kopię aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 4 sierpnia 1999 r. w Kancelarii Notarialnej H. A. w [...] Rep. A. [...], w którym wskazano, że "w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. działki gruntu oznaczone nr geodezyjnymi [...] i [...] przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne". Zdaniem skarżących ukształtowany sposób zagospodarowania ich nieruchomości, mianowicie zabudowa dwoma pojedynczymi budynkami również wskazuje na typowe budownictwo jednorodzinne, a nie wielorodzinne. Oceniając powyższe stanowisko Sąd doszedł do przekonania, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie okazała się ocena zgodności zaskarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019r. sygn. II OSK 2795/17). Wprawdzie przepisy art. 9 i 10 u.p.z.p. zostały uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., jednak stosownie do art. 65 ust. 1 tejże ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Powyższe wskazuje, że art. 9 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z obowiazujacym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Zgodnie ze Studium działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z rozdziału III Studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego – "Studium kontynuuje dotychczasowe kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy O. wynikające z przyjętej w obowiązujących dokumentach planistycznych struktury funkcjonalno- przestrzennej(...)". W zakresie funkcji mieszkaniowej wskazano, że "Studium wyznacza tereny preferowane ze względu na swe położenie dla rozwoju mieszkalnictwa w jednostkach osadniczych. Preferowane jest uzupełnienie istniejącej zabudowy w nawiązaniu do układów ruralistycznych wsi oraz przeciwdziałanie rozproszeniu budownictwa. Konieczne jest także rezerwowanie nowych terenów dla rozwoju funkcji mieszkaniowej. Poprawa warunków mieszkaniowych może nastąpić ponadto poprzez modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak również realizacje nowego budownictwa jednorodzinnego. Obiekty mieszkaniowe powinny być realizowane zgodnie z tradycją, ale jednocześnie winny uwzględniać nowe standardy technologiczne i techniczne. Dalej wskazano, że rozwój funkcji mieszkaniowej uzależniony jest od wzrostu stopnia wyposażenia infrastrukturalnego oraz od zwiększenia rynku pracy nie tylko na obszarze gminy, ale także w sąsiednich miastach. Celem rozwoju mieszkalnictwa jest przede wszystkim zwiększenie atrakcyjności zamieszkania w gminie poprzez podniesienie standardu, ograniczenie rozproszenia budownictwa poprzez intensyfikację wykorzystania terenów mieszkaniowych w ramach istniejącej substancji mieszkaniowej oraz wyznaczanie nowych terenów jako uzupełnienie zabudowy rozproszonej, a także zapewnienie odpowiedniego wyposażenia w usługi. Funkcje te powinny być rozmieszczone na terenie całej gminy. Wyjaśniono, że poprzez podniesienie standardu zamieszkania należy rozumieć przeprowadzenie szeregu działań, których efektem będzie wyższy standard techniczny budynków mieszkalnych i ich wyposażenie w instalacje, pełne wyposażenie terenów budowlanych w infrastrukturę techniczną, prawidłowa obsługa komunikacyjna, estetyka i wysoka jakość przestrzeni publicznych w terenach zabudowy oraz dostępność do podstawowych usług publicznych: przedszkoli, szkół, ośrodka zdrowia, placówek kulturalnych na poziomie zadowalającym potrzeby mieszkańców" (zob. str. [...] Studium). W podrozdziale pt. "Wytyczne określania w planach miejscowych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów wraz z dopuszczalnym ich zakresem i ograniczeniami" (str. [...] Studium) w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono: 1. Funkcja towarzysząca lub uzupełniająca: - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, - tereny zabudowy usługowej; 2. Charakterystyka: - istniejący stan zainwestowania wykazuje niedobór terenów zabudowy mieszkaniowej, dlatego w celu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej wskazano nowe tereny przeznaczone pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej; 3. Wytyczne: - zachowanie istniejącego zagospodarowania z dopuszczeniem remontów, rozbudowy i przebudowy budynków, z uwzględnieniem potrzeby porządkowania istniejącej zabudowy, jej uzupełniania i dostosowania do nowych warunków, - uzupełnianie struktury przestrzennej poprzez wypełnienie luk w pasmach zabudowy, porządkowanie przestrzeni oraz tworzenie lokalnych wnętrz urbanistycznych, - uzupełnienie terenów o dodatkowe funkcje: usługi podstawowe, zieleń urządzoną, tereny usług sportu, turystyki i rekreacji (skwery, boiska i place zabaw), adekwatnie do wielkości oraz potrzeb społeczności lokalnej, - kształtowanie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej z uwzględnieniem przestrzeni publicznych stanowiących miejsca integracji społecznej w ramach funkcji rozrywkowej, wypoczynkowej, rekreacyjnej i usługowej, - wyznaczanie ciągów komunikacyjnych zapewniających dostęp do nowych terenów zabudowy z uwzględnieniem ich właściwego powiązania z zewnętrznym układem drogowym, - kształtowanie charakteru i formy architektonicznej nowych budynków w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. W "Analizie środowiskowej gminy O., ppkt 8.2.2. Możliwości rozwoju i ograniczenia dla realizacji zabudowy i zagospodarowania terenów" (str. [...] Studium) wskazano, iż "uwarunkowania wynikające bezpośrednio z przeprowadzonej analizy stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, predyspozycji geograficzno-klimatycznych, jak również wyników inwentaryzacji poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego warunkujących rozwój przestrzenny gminy O., pozwalają określić predyspozycje i ograniczenia dla rozwoju określonych funkcji związanych z nowymi terenami przeznaczonymi pod zabudowę. Odnosząc się do funkcji mieszkaniowej wskazano: zabudowę mieszkaniową należy realizować przede wszystkim w obrębie miejscowości o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Preferowane tereny do rozwoju tej funkcji to obszary zwartej zabudowy. Tereny przeznaczone pod zabudowę powinny być dobrze nasłonecznione i przewietrzane. Należy dążyć do ograniczania rozwoju nowych terenów zabudowy wielorodzinnej. Ponadto należy ograniczać możliwość lokalizacji nowej zabudowy na obszarach położonych w obrębie dolin rzecznych oraz na terenach gleb o najlepszych klasach bonitacyjnych. W Studium, określając maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę największą powierzchnię użytkową w m2 (zob. tabela str. [...]) przeznaczono pod tereny zabudowy zagrodowej 318804 m2 i gospodarki rolnej 72024 m2, a na potrzeby mieszkaniowej jednorodzinnej 1267 m2. Sąd zauważa, że w Studium w ogóle nie ma mowy o tym by w gminie O. przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie jest ona wspominana w żadnym fragmencie studium, poza cytowanym wyżej nakazem ograniczenia rozwoju nowych terenów zabudowy wielorodzinnej. Ze Studium wynika przede wszystkim, że Gmina O. jest gminą wiejską co w bezpośredni sposób wpływa na sposób zagospodarowania przestrzeni i przeznaczenie obszarów w poszczególne funkcje. Dominującą funkcją gminy jest rolnictwo oraz obsługa rolnictwa. Przewidywane jest zmniejszenie liczebności mieszkańców gminy, wobec czego nie kładzie się nacisku na rozwój terenów mieszkaniowych wielorodzinnych, a utrzymanie dotychczasowych sposobów zabudowy. Tymczasem zgodnie z uchwalonym m.p.z.p. w granicach obszarów położonych w obrębie geodezyjnym [...] ustalono w § 4 pkt 1 następujące przeznaczenie terenów: a) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolami [...], [...], b) tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], c) teren drogi publicznej klasy zbiorczej oznaczony symbolem [...], d) tereny dróg publicznych klasy lokalnej oznaczone symbolami [...], [...], [...], e) teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem [...]; Zgodnie z § 5 m.p.z.p. w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) ustala się lokalizację budynków i wiat zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przy czym a) od strony dróg okap, gzyms, balkon, daszek nad wejściem, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa nie może przekroczyć wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy w kierunku linii rozgraniczającej drogę o więcej niż 1,5 m, b) dopuszcza się nadbudowę i przebudowę istniejących budynków lub ich części położonych przed wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a także ich rozbudowę z zachowaniem ustaleń planu dotyczących linii zabudowy, c) dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych i gazowych, przed wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, z zastrzeżeniem § 8 pkt 1 lit. e; 2) dopuszcza się lokalizację budynków w odległości 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi lub bezpośrednio przy tej granicy zgodnie z przepisami odrębnymi; 3) dopuszcza się realizację zabudowy na istniejących działkach niespełniających minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej określonej w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów; 4) zakazuje się sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych na terenach oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...], z wyjątkiem lokalizacji obiektów tymczasowych wyłącznie na czas trwania budowy, przy zachowaniu odległości określonych dla lokalizacji obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni wynikających z przepisów odrębnych. W § 6 pkt 1 m.p.z.p. określono w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu m.in. dla terenów [...] zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. W Rozdziale 2, Przepisach szczegółowych, w § 16 m.p.z.p. odnoszącym się do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami [...] m.in.: (1) wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych; (2) dopuszczono lokalizację budynków garażowo-gospodarczych i wiat, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów i miejsc postojowych; (3) dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy przy zastosowaniu parametrów określonych w niniejszym paragrafie; Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek skarżących, jest sprzeczny z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium nie przewidziano w ogóle aby w obrębie wsi [...], ani nawet żadnym innym rejonie gminy O., miało powstać budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Tego typu zabudowa nie została nawet uwzględniona jako uzupełniająca. Ze Studium wyraźnie wynika, że gmina O. ma charakter agrarny i pod tym kątem kształtuje się sposób zagospodarowania jej terenów. W gminie dominuje zabudowa zagrodowa i tereny wykorzystywane rolniczo. Według Studium zaleca się wręcz ograniczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Należy wobec tego uznać, że wprowadzenie w przepisach m.p.z.p. przeznaczenia w postaci terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolami [...] i [...], stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym określonym w Studium. Chociaż treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga, aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia, to użyty w przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi. Zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza też prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zdaniem Sądu zgodność pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego powinny być jak najbardziej ze sobą zbieżne por. wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 1429/17, CBOSA.). W rozpoznawanej sprawie zestawienie ustaleń Studium z przepisami kontrolowanego planu miejscowego nie daje się ze sobą pogodzić. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w ogóle nie przewidziano lokalizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Kierunek rozwoju przestrzennego gminy został zwrócony przede wszystkim w stronę zabudowy zagrodowej (powiązanej z rolnictwem), przemysłowej i jednorodzinnej. Co istotne, z treści Studium nie wynika ani zapotrzebowanie demograficzne uzasadniające rozwój budownictwa wielorodzinnego, ani nawet intencja gminy, by rozwijać się w tym kierunku. Przeciwnie – Studium jednoznacznie wskazuje, że nie przewiduje się znaczącego wzrostu liczby mieszkańców, a ewentualny rozwój przestrzenny ma odbywać się głównie poprzez rozbudowę zabudowy zagrodowej, spójnej z dotychczasowym wiejskim charakterem gminy. Wymóg, by plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium, jest wymogiem ustawowym zawartym w przepisach art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie na działkach nr [...] i [...] zabudowy wielorodzinnej w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O.. Wobec tego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] w [...], gmina O.. Skarga K. M. i A. M. okazała się więc zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd zauważa jednak, że zasadniczy argument skarżących, dotyczący nieuprawnionej zmiany przeznaczenia ich działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej okazał się co do zasady trafny, jak i stanowił kontekst dla rozważań Sądu przeprowadzonych w niniejszym wyroku. Z kolei kwestie dotyczące zwrotu dotacji na działalność gospodarczą pozostawały poza zakresem niniejszego postępowania. Zasadnie jednak Rada Gminy argumentowała co do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 3 skargi. Przepisy znowelizowanej u.p.z.p. (dotyczące m.in. planów ogólnych) weszły w życie już po uchwaleniu przez Radę Gminy zaskarżonego planu miejscowego i nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. Aktualnie trwają prace legislacyjne polegające na wydłużeniu terminu obowiązywania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin wskazanego w ustawie z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) na dzień 30.6.2026 r. W konsekwencji zmianie ulegną również inne powiązane terminy, określające wejście w życie poszczególnych znowelizowanych przepisów reformy systemu planowania przestrzennego, w tym w zakresie planów ogólnych. Zarzuty skarżących dotyczące brak realizacji przez gminę obowiązku aktualizacji planu, wynikającego z art. 32 u.p.z.p. nie mógły być też przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Końcowo Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym. Przyjęcie regulacji wewnętrznie sprzecznej w swej treści stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 143 Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), który stanowi, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przyjęcie w § 16 m.p.z.p. regulacji odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednoczesne wprowadzenie w tym przepisie zakazu lokalizacji nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przeczy wymogom stawianym w § 6 i § 143 wymienionego Rozporządzenia. Reasumując Sąd uznał, że wywiedziona skarga okazała się zasadna i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie [...]zł orzeczono pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżących solidarnie wpis od skargi w wysokości [...] zł.