II SA/Po 1004/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. Ł. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. i K. P. (dalej: "inwestor") wystąpili do Burmistrza R. (dalej: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w R., gmina R. (dalej: "inwestycja"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Warunki te przedstawiają się następująco. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to budowa budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną (nie więcej niż dwa lokale mieszkalne), budowa nie więcej niż dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Rodzaj zabudowy to zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Organ pierwszej instancji poczynił następnie ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Burmistrza planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61. ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i M. .Ł. Odwołanie nie zawiera zarzutów do decyzji. Odwołujący nie wyrazili zgody na decyzję pozytywną dla inwestora i podnieśli sprawę rozgraniczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą być uwzględnione nie dotyczą bowiem przedmiotu postępowania. Jednak zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną art. 6 K.p.a. zaskarżoną decyzję należy uchylić. Zdaniem Kolegium, na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza musi w sposób jasny i czytelny obrazować zabudowę na obszarze analizowanym, wskazywać działki, które zostały przyjęte do analizy, ich zabudowę, sposób ustalenia nowej linii zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrie dachu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 4, 5, 6, 7 i 8 cyt. rozporządzenia). Zaskarżona decyzja i analiza sporządzone zostały z naruszeniem wskazanych przepisów. Ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, które działki zostały przyjęte do porównania, w jaki sposób są one zabudowane, w jaki sposób ustalono linię zabudowy wszystkich planowanych w inwestycji budynkach i w jaki sposób ustalono pozostałe warunki zabudowy. Wobec tego uznać należy, że wniosek zawarty w decyzji i w analizie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. są nieudowodnione. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podjęte zostało bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 K.p.a., co w ocenie Kolegium uniemożliwiło ocenę decyzji przez organ drugiej instancji w zakresie jej zgodności z art. 61 u.p.z.p. oraz, że postępowanie w sprawie należy uzupełnić w znacznej części. Z. i M. Ł. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że składają skargę w sprawie nabycia nieruchomości prywatnej przez Gminę R. poprzez sfałszowanie ksiąg wieczystych: 1. przywłaszczenie z działki nr [...] w R. pow. [...]m2 ziemi po zlikwidowanym rowie melioracyjnym z drzewami, a dowód przestępstwa został ujawniony w załączonej mapce; 2. przywłaszczenie działki nr [...] o pow. [...]ha ziemi w G., zwróconej wywłaszczonej ziemi rodzinnej przez władze komunistyczne w latach [...], a dowód przestępstwa został ujawniony w załączonej mapce. Zdaniem skarżących dowodami przestępstwa były zamach na życie i zdrowie właściciela. Ich zdaniem, grupa przestępcza, tj. Sąd Rejonowy w O. współpracuje z przestępcami (w uzasadnieniu skargi zostały kolejno podane postanowienia tego Sądu). Skarżący wnieśli o interwencję w sprawie zwrotu działki nr [...] i [...]. Do skargi dołączono szereg dokumentów, które nie mają jednak bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy poddanej sądowej kontroli, jakim są warunki zabudowy dla inwestycji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że skarga nie zawiera zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący złożyli wniosek o kasację postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2006 r. Następnym pismem procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący, jako poszkodowani, domagają się zwrotu przywłaszczonej własności i proszą o rozprawę sądową. Kolejnym pismem procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący wskazali listę uczestników rozprawy sądowej w sprawie zwrotu przywłaszczonej nieruchomości. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2016 r., stawił się skarżący – Z. Ł. Skarżący wywiódł, że nie zostało zakończone postępowania o rozgraniczeniu i część działki pod inwestycję. Skarżący nie zgodził się, aby inwestor budował [...]m od jego granicy. Nie zgodził się ponadto, aby inwestycja była w jego granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi Z. i M. Ł. jest decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia, nr [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] w sprawie ustalenia na rzecz inwestorów warunków zabudowy dla inwestycji. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren Inwestycji nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z przepisu § 1 tego rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie poddanej sądowej kontroli należy w pełni podzielić zasadność rozstrzygnięcia Kolegium, poprzez które organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w analizie informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kolegium słusznie zauważyło, że zaskarżona decyzja i analiza sporządzone zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Analiza i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują bowiem, które działki zostały przyjęte do porównania, w jaki sposób są one zabudowane, w jaki sposób ustalono linię zabudowy wszystkich planowanych w inwestycji budynkach i w jaki sposób ustalono pozostałe warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioski zawarte w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie zostały w wystarczający sposób udowodnione. Sąd podkreśla, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, organ odwoławczy w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Kolegium przedstawiło w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Nadto Sąd zauważa, że zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Skarżący – zarówno na etapie odwołania, jak też skargi – wskazują na sfałszowanie ksiąg wieczystych i przywłaszczenie nieruchomości. Skarżący wnieśli o interwencję w sprawie zwrotu działki nr [...] i [...]. W tym zakresie Sąd stwierdza, że zgodnie z przywołanym na początku uzasadnienia prawnego niniejszego wyroku zakresem jego kognicji, nie jest władny ustosunkować się do zarzutów skargi, dotyczących zainterweniowania w sprawie zwrotu działki nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jako organ sądowy, sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie jest przy tym organem ścigania uprawnionym do interweniowania w indywidualnych sprawach dotyczących kwestii podnoszonych przez skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.