II SA/Po 1010/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/W. Batorowicz W dniu [...] lipca 2002 r. do Starosty (dalej Starosta) wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K., podpisane także przez ich sąsiadów, wskazujące na domniemanie negatywnego wpływu na środowisko piekarni "A" znajdującej się w budynku przy ul. [...]. Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 237 i art. 240 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zobowiązał skarżącą A.W., będącą użytkownikiem piekarni "A" w K., do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego zawierającego informacje o rodzaju i wielkości oraz usytuowaniu instalacji, rodzaju stosowanej technologii, określeniu oddziaływania instalacji na środowisko oraz opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Na podstawie zebranego w sprawie materiału ustalono, że skarżąca. złożyła w Starostwie Powiatowym dokument, który w ocenie organu nie odpowiadał wymogom nałożonym decyzją, z uwagi na brak określenia oddziaływania inwestycji na środowisko. Decyzją z dnia [...] r. Starosta ponownie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzję Starosty. Kolejny raz Starosta nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego decyzją z dnia [...] r., która z kolei uchylona została przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 237, art. 238 oraz art. 240 ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 Kpa nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, określając jego zakres oraz termin złożenia. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż w dniu [...] września 2005 r. do Urzędu wpłynęło pismo, z listą osób, w ocenie których piekarnia emituje zanieczyszczenia. W dniu [...] listopada 2005 r. skarżąca przedłożyła do akt pismo z listą osób i firm, którym działalność piekarni nie stwarza uciążliwości. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. - Delegatura w K., w piśmie z dnia [...] września 2005 roku wskazał na obecność w sąsiedztwie piekarni dwóch obiektów objętych ochroną konserwatorską i wyraźnie zaznaczył, że lokalizacja obiektu produkcyjnego opalanego węglem kamiennym w centrum miasta jest niewątpliwie uciążliwa, a może być i szkodliwa nie tylko dla mieszkańców, ale także dla sąsiadujących z piekarnią obiektów ujętych w ewidencji i rejestrze zabytków. Z punktu widzenia służb konserwatorskich rozwiązaniem problemu może być wykorzystanie alternatywnych źródeł zasilania obiektu lub zmiana jego lokalizacji. Piec stosowany w piekarni "A" o mocy nie przekraczającej 0,5 MW nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza i nie polega obowiązkowi zgłoszenia. W związku z notorycznymi skargami wpływającymi do urzędu mieszkańców posesji sąsiadujących z piekarnią "A", organ ochrony środowiska zobowiązuje podmiot prowadzący instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego, którego wykonanie ma na celu stwierdzenie mocy istniejącego pieca oraz skali negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko i umożliwienie wyegzekwowania od użytkownika piekarni skarżącej dostosowania jej do najlepszej dostępnej technologii. A.W. odwołała się od decyzji Starosty wskazując na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] marca 2003 r. (k. [...] akt adm.) i podnosząc że instalacja, którą użytkuje - piec o mocy nie przekraczającej 0,5 MW, nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, nie podlega też obowiązkowi zgłoszenia. Z powodu braku pozwolenia nie ma podstaw do stwierdzenia naruszeń powodowanych ewentualnym przekroczeniem dopuszczalnego poziomu emisji zanieczyszczeń do powietrza. Ponadto, w przypadku przeprowadzania pomiarów emisji konieczne jest zamontowanie króćców pomiarowych M64 x 4 na emitorze, jednak obowiązku ich zainstalowania nie nakładają żadne przepisy w odniesieniu do takich instalacji. Odwołująca powołała również opinię Z.B. (k. [...] akt adm.), który ocenił, że w trakcie wypieku instalacja pieca nie jest uciążliwa dla okolicznego środowiska. Negatywny wpływ może występować tylko w trakcie czyszczenia rur Perkinsa oraz czyszczenia kanałów spalinowych, co spowodowane było zaniedbaniami obsługi, zaś obecnie, jak podniosła odwołująca, obsługa pieca została przeszkolona. Cały ciąg kominowy został uszczelniony, wymieniono również całe palenisko. Odwołująca wskazała również na to, iż piec został zgłoszony do Inspekcji Dozoru Technicznego, która wydała decyzję zezwalającą na jego eksploatację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] roku Nr [...] (zaskarżona decyzja) uchyliło decyzję Starosty w pkt 3, dotyczącym terminu przedłożenia przeglądu ekologicznego, zobowiązując stronę do przedłożenia przeglądu w innym terminie, a w pozostałym zakresie decyzję Starosty utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż dla zobowiązania prowadzącego instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu nie jest konieczne stwierdzenie naruszeń ochrony środowiska. Już wystąpienie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko uprawnia organ do zobowiązania prowadzącego instalacje do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wskazuje na możliwość, że negatywne oddziaływanie na środowisko powoduje piec piekarniczy stosowany do wypieku chleba w piekarni "A". Tylko sporządzenie przeglądu ekologicznego pozwoli na stwierdzenie skali negatywnego wpływu instalacji na środowisko, a co za tym idzie umożliwi dostosowanie tej instalacji do wymagań ochrony środowiska. W skardze do sądu administracyjnego A.W. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów, a w szczególności art. 237 i 238 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Skarżąca podtrzymała też w skardze swoje dotychczasowe stanowisko, prezentowane w postępowaniu przed organami administracji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 02.04.2007 r. sygn. III SA/Po 422/08 oddalił skargę na decyzję Kolegium, w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, uznając zasadność nałożenia na skarżąca przedmiotowego obowiązku. Wskutek skargi kasacyjnej A.W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. sygn. II OSK 1080/07 uchylił wyrok Sądu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie NSA wyjaśnił, że z dokumentacji zawartej w niniejszej sprawie wynika, iż w 2002 r. wydana została przez Starostę decyzja nr [...] - nakładająca na stronę skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Okoliczności sprawy zdają się wskazywać, iż stała się ona ostateczną. Wszczęcie w tych warunkach kolejnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji nakazującej skarżącej przedłożenie przeglądu ekologicznego, bez jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanej wyżej kwestii, budzi uzasadnione wątpliwości, co do tego czy zaskarżona decyzja nie została dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 3 kpa. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno, między innymi, zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tzw. części historycznej nie zawierało żadnych informacji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności, mimo iż z akt sprawy w jednoznaczny sposób wynika, iż przed wydaniem kontrolowanej decyzji toczyło się postępowanie zakończone wydaniem identycznej decyzji, przypuszczalnie ostatecznej. W ocenie NSA okoliczność ta mogła mieć fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a została pominięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podnoszono w jej treści. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga również fakt, iż przedmiotem kontroli sądu jest sprawa, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. sygn. II OSK 1080/07 uchylił wyrok Sądu I instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. sygn. II OSK 1080/07. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono, bowiem istnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wymienionego wyroku. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż już w 2002 roku wydana została przez Starostę decyzja nakładająca na stronę skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Bezspornym również pozostaje, iż decyzjami z dnia [...] r., [...] r., [...] r. Starosta ponownie nakładał na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zważyć należy, iż decyzje Starosty z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zostały uchylone przez Kolegium decyzjami wydanymi – odpowiednio, w dniu [...] r. i [...] r., natomiast decyzja z dnia [...] r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że na A. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego nakładano czterokrotnie, z tym że dwie z tych decyzji wycofano z obrotu prawnego, a Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną [...] r., przy czym akta sprawy nie pozwalają jednoznacznie ustalić, jakie skutki wywołuje decyzja Starosty wydana w dniu [...] r. Brak ustaleń co do statusu tej decyzji Starosty stanowi naruszenie przepisów postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają bowiem na organy administracji państwowej obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie może stanowić uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczności uzasadniające podejrzenie, iż zaskarżona decyzja została dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przepis ten, spełniający rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) znajduje zastosowanie, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza stała się ostateczna. Tożsamość spraw ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 747). W sytuacji, więc gdy w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty z dnia [...] r., a postępowanie odwoławcze zainicjowano odwołaniem od decyzji Starosty z [...] r. dotyczącej tego samego podmiotu, jak również stanu faktycznego i prawnego, rzeczą Kolegium winno być zatem podjęcie ustaleń co statusu decyzji Starosty wydanej [...] r. Brak ustaleń co do tego, czy decyzja Starosty z dnia [...] r. stała się ostateczna, nie pozwala na ocenę zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą Kolegium będzie uwzględnienie wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku, a w szczególności ustalenie, czy decyzja Starosty z dnia [...] r. stała się ostateczna. W przypadku ustalenia, iż mamy do czynienia z decyzją ostateczną, Kolegium zobowiązane będzie uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. W przeciwnym wypadku Kolegium zobligowane jest rozpatrzeć sprawę ponownie. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/A. Łaskarzewska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz