II SA/Po 1028/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. przyznaje adwokatowi J. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 292,80 zł (w tym 52,80 zł tytułem podatku od towarów i usług) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB w K.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał skarżącemu S. S. wykonanie rozbiórki do wysokości 5,0 m nadbudowy altany letniskowej, położonej na terenie "A" w miejscowości S. ul. D. nr 6 gm. O.. Z uwagi na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku wskazany wyżej organ dwukrotnie wezwał skarżącego do wykonania nakazanej rozbiórki, informując go jednocześnie o możliwości zastosowania środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Upomnienie z dnia [...] r. doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] r. (karta akt nr 83). Pismem nadanym na poczcie w dniu [...] r. skarżący poinformował PINB w K., iż w miesiącu lipcu 2008 r. nie będzie przebywał w miejscu zamieszkania z powodu wyjazdu na urlop. Pismo to wpłynęło do organu w dniu [...] r. (k. akt nr 88). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Powyższe postanowienie wysłane zostało na adres zamieszkania skarżącego, za pośrednictwem poczty, w dniu [...] r. Korespondencja ta wobec niezastania adresata pisma w miejscu jego zamieszkania, została pozostawiona w placówce pocztowej na okres 14 dni, przy czym pierwsze awizo miało miejsce w dniu 14 lipca, powtórne awizo miało miejsce w dniu [...] r., a w dniu [...] r. nieodebraną korespondencję zwrócono nadawcy (karty nr 93 i 94 akt administracyjnych). W dniu [...] r. PINB w K. ponownie wysłał na adres zamieszkania skarżącego przedmiotowe postanowienie o nałożeniu grzywny, a korespondencja ta także nie została odebrana. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] r. PINB w K. poinformował skarżącego, że w siedzibie Inspektoratu jest do odbioru powołane na wstępie postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] r. W następstwie tej informacji przedmiotowe postanowienie zostało odebrane w dniu [...] r. przez I. S. - żonę Skarżącego. Zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] r. S. S. wniósł pismem z dnia [...] r., kwestionując zasadność nałożenia grzywny w sytuacji, gdy w jego ocenie zastosował się do wydanego nakazu rozbiórki. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu i pozostawił je bez rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego dla oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia znaczenia ma wyłącznie pierwsze doręczenie postanowienia z dnia [...] r., które zostało skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, podczas którego przesyłka była złożona w placówce pocztowej, tj. z dniem [...] r. Tym samym siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem [...] r., przedmiotowe zażalenie wniesiono w dniu [...] r., a więc z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego S. S. w dniu [...] r. złożył skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uznania, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg w dniu [...] r., a tym samym zażalenie Skarżącego z dnia [...] r. zostało złożone w terminie. Zdaniem skarżącego organ II instancji bezpodstawnie odmówił rozpatrzenia wniesionego w terminie zażalenia . W odpowiedzi na powyższą skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. w kontekście obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad. Organ orzekający wydając postanowienie w trybie 134 k.p.a. ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy jest ono dopuszczalne oraz czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie oznacza to, iż obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, stosownie do zasad doręczania pism określonych w przepisach k.p.a., w jakim trybie oraz w jakim faktycznie dniu powołane wyżej postanowienie PINB zostało stronie skarżącej doręczone, a następnie dopiero z ustalenia tego wyprowadzić wniosek w zakresie dochowania bądź niedochowania terminu do wniesienia zażalenia. Z treści art. 39 k.p.a. wynika zasada oficjalności doręczeń, co oznacza, iż organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby, lub organy. Zasadą wynikającą z art. 42 k.p.a. jest obowiązek doręczania osobom fizycznym pism w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem, które do organu I instancji wpłynęło w dniu [...]lipca 2008 r., skarżący poinformował ten organ, iż w miesiącu lipcu 2008 r. będzie przebywał poza miejscem zamieszkania w związku z wyjazdem na urlop, przy czym w piśmie tym nie wskazał adresu, pod jakim będzie w tym czasie przebywał, jak również nie podał informacji odnośnie ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy podjęta w lipcu próba doręczenia postanowienia z dnia [...]lipca 2008 r. była prawnie skuteczna, a następnie, czy skuteczność taką można przypisać próbie doręczenia podjętej przez PINB w K. w dniu [...] lipca 2008 r. Wskazać należy, iż na stronie postępowania, która została pouczona w trybie art. 41 kpa, ciąży obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Z akt sprawy wynika, iż o obowiązku tym skarżący został przez organ pouczony na etapie wszczęcia postępowania w sprawie popełnionej samowoli budowlanej. Jednakże, w ocenie Sądu, w związku z wyjazdem na urlop skarżący mógł domniemywać, iż nie zachodzi sytuacja, dla której wskazany przepis ma zastosowanie. Zmiana adresu ma bowiem w takim przypadku charakter krótkotrwały i nie dochodzi do zmiany miejsca zamieszkania, o którym stanowi przepis art. 42 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu informując o swojej nieobecności w miejscu zamieszkania w miesiącu lipcu 2008 roku z uwagi na zaplanowany wyjazd na urlop, skarżący dochował należytej staranności w dbałości o swoje interesy w postępowaniu toczącym się w jego sprawie przed PINB w K., tym bardziej, że precyzyjnie określił czas swojej nieobecności. W tych okolicznościach wysłanie korespondencji na adres skarżącego pomimo posiadanej wiedzy o jego nieobecności narusza określoną w art. 8 k.p.a. zasadę stanowiącą o obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów administracji. Zdaniem Sądu organ I instancji w sytuacji, gdy został poinformowany o czasowej nieobecności skarżącego, powinien przyjąć, iż skarżący wyraża tym samym prośbę o nieprzeprowadzanie w tym czasie czynności postępowania wymagających jego udziału, do których z pewnością zaliczyć należy wydanie końcowych rozstrzygnięć w sprawie, a wskazać należy, iż długotrwałość postępowania w tym przypadku przemawia za uznaniem, iż przedłużenie o kolejny miesiąc sprawy, będącej na etapie egzekucji, nie ma w istocie znaczenia. Powyższe działanie organu spowodowało w ocenie Sądu także naruszenie zasady czynnego udziału w toczącym się w jej sprawie postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a należy również podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 10 § 2 k.p.a. wymienione enumeratywnie szczególne okoliczności uprawniające organ do odstąpienia od powyższe zasady, tj. sprawa niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił okoliczność, iż lipiec jest miesiącem urlopowym i skarżący miał prawo do wyjazdu na urlop, a okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przez organy administracji publicznej podejmujące decyzje w kwestii praw i obowiązków obywateli, co jak już wskazano wyżej należy wywodzić z zasad postępowania administracyjnego. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie - w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I UZ 13/2006 Sąd Najwyższy uznał, że trudności (przeszkody) uniemożliwiające stronie zachowanie terminu do dokonania czynności procesowej nie muszą mieć charakteru zdarzeń nadzwyczajnych. Przebywanie poza miejscem zamieszkania w czasie wakacji jest okolicznością usprawiedliwiającą uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej (LexPolonica nr 1519102, OSNP 2007/15-16 poz. 238). Analogicznie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny o/z w Gdańsku, uznając, że organy podatkowe wiedząc o czasowej nieobecności skarżących w miejscu ich stałego zamieszkania, winny były, kierując się zasadami słuszności i uwzględnienia słusznego interesu podatników, doręczyć decyzję wymiarową wówczas, kiedy wiadomo było, iż strony mogą je odebrać. W przeciwnym razie zastępcze doręczenie decyzji uznać należy za nieprawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 1997 r., I SA/Gd 1462/96, Lex nr 32649). W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu, iż dla oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia znaczenia ma wyłącznie pierwsze doręczenie postanowienia z dnia [...] r., które zostało skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, podczas którego przesyłka była złożona w placówce pocztowej, tj. z dniem [...]lipca 2008 r. Rozważenia wymaga natomiast, czy za skuteczną uznać należy próbę doręczenia postanowienia z dnia [...] r., która podjęta została w dniu [...] lipca 2008 r. Rozważań w tym zakresie zaskarżone postanowienie nie zawiera, organ odwoławczy uznał bowiem, iż są one zbędne wobec uznania skuteczności doręczenia postanowienia przy jego pierwszej wysyłce. Oceniając jednakże zaskarżone postanowienie w aspekcie prawidłowości zawartego w nim rozstrzygnięcia Sąd zobligowany jest powyższą kwestię rozważyć. O ile bowiem negatywna ocena pierwszego doręczenia postanowienia organu I instancji nakazuje uznać zasadność skargi, to dla oceny, czy skarżący dochował terminu do wniesienia zażalenia, znaczenie mają także późniejsze podjęte przez PINB w K. działania w kierunku doręczenia postanowienia z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, iż kolejną próbę doręczenia podjęto w dniu [...] lipca 2008 r., a to oznacza, iż wizyty doręczyciela musiały mieć miejsce w miesiącu sierpniu 2008 r., gdy skarżący był już po urlopie i powinien przebywać w miejscu zamieszkania. Wskazać jednakże należy, iż akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji na okoliczność tego doręczenia. Akta zawierają bowiem jedynie druk doręczenia przesyłki nadanej w dniu [...]lipca 2008 r. (karta akt nr 93), na którym zamieszczono adnotację, iż przesyłkę wysłano ponownie w dniu [...] lipca 2008 r., natomiast na karcie akt nr 94 znajduje się druk doręczenia przesyłki w dniu [...] października 2008 r., na odwrocie którego pracownik poczty odnotował w dniu [...]sierpnia 2008 r., iż przesyłki nie doręczono ponieważ nie zastał adresata. Adnotacji o drugim awizowaniu przesyłki oraz o dacie jej zwrotu do organu druk doręczenia nie zawiera. Powyższe okoliczności w zestawieniu z określonymi art. 44 kpa wymogami odnośnie doręczeń zastępczych nie pozwalają uznać, aby korespondencja wysłana przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2008 r. została skutecznie doręczona. Zgodnie z § 3 tego artykułu w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a więc po upływie siedmiu dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Jak wyżej wskazano, na druku doręczenia przesyłki brakuje adnotacji o jej powtórnym awizowaniu, akta sprawy nie zawierają także koperty, w której korespondencja została w dniu [...] lipca 2008 r. wysłana. Tym samym nie można uznać, iż w tym przypadku doszło do skutecznego doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa. Doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w art. 44 kpa, a uchybienie jakiemukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, ze strona powołująca się na takie doręczenia nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. postanowienie NSA z 27 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07, Lex 360227). Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak w sentencji przedmiotowego wyroku. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK