II SA/Po 103/18

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 w zw. z art. 162 § 1 pkt. 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], ark. 7, obręb D., oraz nadwieszeniem części budynku nad działkami nr [...], [...], [...], ark. 7, obręb D., położonych w P. przy ul. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek [...] Sp. z o.o. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna, jednak dla przedmiotowego zamierzenia inwestor dotychczas nie uzyskał pozwolenia na budowę. Dalej wyjaśniono, że w dniu [...] r. Rada Miasta P. uchwałą nr [...] przyjęta miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] obejmujący m.in. wyżej opisaną działkę nr [...], ark. 7, obręb D., oraz działki nr [...], [...], [...], ark. 7, obręb D.. Plan ten został ogłoszony w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]) i zgodnie z § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszedł w życie po upływie 30 dni od daty jego ogłoszenia, tzn. z dniem [...] r. W myśl ustaleń przywołanego planu działka [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem US, dla którego przewidziana została funkcja sportu i rekreacji. Ustalenia te są wobec tego inne od ustaleń w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należało orzec o wygaśnięciu tej decyzji. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka [...] wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu spółka podniosła, że postępowanie przed organem I instancji odbyło się z pominięciem odwołującej jako strony postępowania. Odwołująca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym organ naruszył wynikającą z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. naczelną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Dalej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ zastosował art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. błędnie uznając, że dla całego terenu (działek), którego dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest odmienność ustaleń w niej zawartych, określających warunki zabudowy danego terenu, względem ustaleń uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia jest rozmiar tej niezgodności jak i okoliczność, czy strona wiedziała, bądź też była poinformowana o opracowywaniu planu, którego ustalenia są inne niż zawarte w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja zawarta w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku tego planu. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. W oparciu o materiał dowodowy uznano, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie oceny zbieżności ustaleń zawartych w uchwalonym planie miejscowym obejmującym teren planowanej inwestycji, a wydanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren inwestycji tj. działka nr [...], obręb D. oraz część związana z nadwieszeniem części budynku na działkami nr [...], [...], [...], ark. 7 obręb D., położonych w P. przy ul. [...], przeznaczone zostały pod tereny sportu i rekreacji. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na tym terenie nie dopuszcza się w ogóle lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, a dla takiej inwestycji ustalono przedmiotowe warunki zabudowy. Należy zauważyć, że warunki zabudowy ustala się dla konkretnego przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora, i tak wskazane przedsięwzięcie jest następnie ocenianie w kontekście ustaleń przyjętych dla tego terenu w planie miejscowym przy zastosowaniu normy art. 65 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 61 § 4 K.p.a. wskazano, że zawiadomienie ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wchodzi do obrotu prawnego na analogicznych zasadach jak decyzja administracyjna. Nadto w orzecznictwie przyjęło, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wiec wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykazała istnienia tego związku, a jednocześnie doręczono jej zaskarżoną decyzję. W skardze z dnia [...] r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi odwoławczemu, ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: (1) nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że niezachowanie zasad opisanych w art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi naruszenia prawa, (2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (organ błędnie przyjął że działki [...] i [...] nie zostały w planie przewidziane pod zabudowę wielorodzinną); (3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a, poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w P.. W uzasadnieniu spółka powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki [...] i [...] zostały przewidziane pod zabudowę wielorodzinną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta P. na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zasadnie stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 7, obręb D. oraz nadwieszeniem części budynku na działkami nr [...], [...], [...], ark. 7, obręb D., położonych w P. przy ul. [...]. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wskazać, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Niewątpliwie regulacja powyższa zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, że decyzje te są wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, ustawodawca przyjął, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Ustawodawca posługuje się przy tym sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Problem interpretacyjny dotyczy zatem rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. "Inne" – nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej – jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Wobec tego użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. – w kontekście wykładni systemowej i celowościowej – wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu [por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527]. W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił dla skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] oraz nadwieszeniem części budynku nad działkami nr [...], [...], [...], położonych w P. przy ul. [...] (t. II, k. 241 akt adm. organu I instancji). Dla opisanej inwestycji inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika przy tym, że w dniu [...] r. Rada Miasta P. uchwałą nr [...] przyjęta miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] obejmujący m.in. wyżej opisaną działkę nr [...], ark. 7, obręb D. oraz działki nr [...], [...], [...], ark. 7, obręb D.. Plan ten został ogłoszony w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. 2913) i zgodnie z § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszedł w życie po upływie 30 dni od daty jego ogłoszenia, tzn. z dniem [...] r. Z treści planu wynika, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW, 6MW i 7MW w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych (§ 13 pkt 1 planu). Jednakże teren działki nr [...] – na której według decyzji miałby być zlokalizowany budynek mieszkalny wielorodzinny, a także teren działek nr [...], [...], [...] w części związanej z nadwieszeniem budynku, leżą w obszarze oznaczonym symbolem US (k. 45 akt sąd.). Stosownie do § 18 pkt 1 i 2 planu miejscowego, na terenie oznaczonym na rysunku symbolem US w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono lokalizację plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, placów zabaw i boisk służących do rekreacji, a także dopuszczenie lokalizacji budynków sportowo-rekreacyjnych oraz budynków zaplecza sanitarnego i szatni. Nie ulega więc wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego są inne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta P. jako organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, miał obowiązek stwierdzić jej wygaśnięcie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej należy wyjaśnić, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie dopuszcza się w ogóle lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, a dla takiej inwestycji ustalono przedmiotowe warunki zabudowy. Podkreślić należy, że warunki zabudowy ustala się dla konkretnego przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora, i tak wskazane przedsięwzięcie jest następnie ocenianie w kontekście ustaleń przyjętych dla tego terenu w planie miejscowym przy zastosowaniu normy art. 65 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie nie ma więc znaczenia, że – oprócz działki nr [...] – tylko część działek nr [...] i [...] związana z nadwieszeniem budynku, leży w obszarze oznaczonym symbolem US (dla którego przewidziana została funkcja sportu i rekreacji), zaś pozostała część działek [...] i [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem 5MW, a więc na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, albowiem to właśnie na terenie oznaczonym symbolem US inwestor planował realizację inwestycji. Dalej podnieść należy, że niewątpliwie skarżąca powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej jednak zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tymczasem strona nie wykazała istnienia tego związku. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji i wyraziła swoje stanowisko w sprawie w odwołaniu, które zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Nie jest również zasadne stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym okoliczność kwestionowania przed sądem administracyjnym legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter zagadnienia wstępnego i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Samo bowiem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - uchwalony Uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 2913), pozostawał w obrocie prawnym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, korzystał z domniemania zgodności z prawem i zawierał normy powszechnie obowiązujące, od których realizowania organy administracji nie mogą się uchylać. Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza bowiem obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zasadnie zatem organy administracji nie znalazły podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie został też naruszony art. 107 § 3 K.p.a., albowiem zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji w sposób wystarczający wyjaśnia prawne i faktyczne motywy rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku spółki o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, a zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a.") jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Tymczasem w niniejszym postępowaniu Sąd oceniał zasadność wygaszenia przez Prezydenta Miasta P. decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co zależało od wystąpienia w sprawie ściśle określonych przesłanek (uchwalenie i obowiązywanie w dacie wydania decyzji planu miejscowego o ustaleniach innych niż warunki zabudowy). Na marginesie należy przy tym wskazać, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 581/17 oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wyrok nie jest prawomocny. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.