II SA/Po 1031/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. K. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz R. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] 1) umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do zmarłego B. K., 2) ustalił D. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. w wysokości 149.664,30 zł na rzecz Gminy R. w stosunku do nieruchomości położonych w G., działki nr [...] o pow. 10185 m2, działki nr [...] o pow. 10224 m2, działki nr [...] o pow. 9496 m2, działki nr [...] o pow. 8184 m2, działki nr [...] o pow. 7718 m2, działki nr [...] o pow. 9992 m2 i działki nr [...] o pow. 10979 m2, objętych księgą wieczystą KW [...]. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. D. K. i Ł. K. zwrócili się do Burmistrza R. o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa, mianowicie w toku postępowania nie uwzględniono uwag strony i dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa). Ponadto wskazali, że przy wydaniu decyzji z [...] 2010 r. Burmistrz R. naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie możliwości udziału we wszystkich czynnościach, co skutkuje naruszeniem prawa, które obliguje do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wnioskodawcy podali, że nie zostali poinformowani o umorzeniu postępowania wobec zmarłego męża D. K., ani o zebraniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r. Burmistrz stwierdził, że przekazał uwagi strony rzeczoznawcy, który sporządził operaty. Rzeczoznawca odniósł się zaś do zarzutów strony na piśmie. Zdaniem wnioskodawców nie mogli oni zapoznać się z treścią tego, do czego rzeczoznawca odniósł się na piśmie. Dodatkowo podniesiono, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2010 r. Burmistrz uznał za stronę jedynie D. K., gdy tymczasem zgodnie z postanowieniem sądu o nabyciu spadku po zmarłym mężu D. K., spadkobiercami jego są D. K. i Ł. K.. Burmistrz R. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. K. i Ł. K. – jak stwierdził – o uchylenie decyzji z [...] 2010 r., w oparciu o przepis art. 154 § 2 Kpa odmówił uchylenia tejże decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż nie znalazł podstaw w istniejącym stanie faktycznym i prawnym do uchylenia przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił, że przesłanką uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wnioskodawcy nie wskazali jaki słuszny interes społeczny albo interes strony miałby zostać wzięty pod uwagę. Podniesione we wniosku zarzuty dotyczą zasad postępowania administracyjnego i ich weryfikacja powinna się odbyć w postępowaniu stwierdzenie nieważności decyzji lub w trybie wznowienia postępowania. Niemniej jednak Burmistrz stwierdził, że w jego ocenie w zakończonym postępowaniu zasady prowadzenia postępowania, a przede wszystkim zasada zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania nie zostały naruszone. Prawidłowo doręczono stronie decyzję z [...] 2010 r. wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Pomimo to strona nie wniosła od decyzji tej odwołania. Odnosząc się do udziału Ł. K. jako strony postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ stanął na stanowisku, że jako spadkobierca po zmarłym B. K., Ł. K. nie jest stroną postępowania, bowiem nie można obciążać obowiązkiem ponoszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spadkobiercy, który nie był w chwili zawierania umowy sprzedaży nieruchomości jej właścicielem. Stroną umowy sprzedaży nieruchomości w przedmiotowej sprawie byli małżonkowie B. i D. K.. D. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, prezentując stanowisko zawarte we wniosku z 14 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskodawcy nie wykazali interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. W związku z tym organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia tejże decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że powyższe nie wyklucza możliwości weryfikacji decyzji z [...] 2010 r. w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub w trybie wznowienia postępowania, o ile strona złoży stosowny wniosek oraz wykaże istnienie ustawowych przesłanek weryfikacji decyzji ostatecznej w tych trybach. D. K. i Ł. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Podnieśli zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. Ponadto wskazali, że Burmistrz bez powiadomienia strony o zebraniu nowego materiału dowodowego wydał decyzję z [...] 2010 r. Decyzje tę wysłano pod koniec [...] 2010 r., w okresie, kiedy skarżąca wraz z synem przebywali u matki skarżącej na wakacjach. Skarżąca podała, że nie wiedziała nic o istnieniu tej decyzji. Wyjaśniła, że październiku zadzwoniła do Urzędu w R., aby dowiedzieć się, czy coś wiadomo w jej sprawie i dowiedziała się, że naliczone są odsetki od nieniesionej opłaty planistycznej. Skarżący podali, że wystąpili wówczas o przesłanie egzemplarza decyzji, by móc się z nią zapoznać. Decyzję otrzymali w dniu 23 grudnia 2010 r. Zaraz później wnieśli o uchylenie tejże decyzji. Skarżący wskazali również, że w toku prowadzonego postępowania całkowicie pominięto osobę Ł. K., który w decyzji z [...] 2010 r. nie został przywołany jako strona, natomiast w decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2011 r., jak i w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. występuje jako strona postępowania. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. ustalającej D. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. w wysokości 149.664,30 zł na rzecz Gminy R. w stosunku do nieruchomości położonych w G., działki nr [...] o pow. 10185 m2, działki nr [...] o pow. 10224 m2, działki nr [...] o pow. 9496 m2, działki nr [...] o pow. 8184 m2, działki nr [...] o pow. 7718 m2, działki nr [...] o pow. 9992 m2 i działki nr [...] o pow. 10979 m2, objętych księgą wieczystą KW [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w stosunku do zmarłego B. K.. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 154 § 1 i 2 kpa poprzez ich zastosowanie wskutek bezpodstawnego uznania, że podanie D. K. i Ł. K. wniesione do Burmistrza R. w dniu 17 lutego 2010 r. (k. 344 akt administracyjnych) stanowiło wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Zważyć należy, iż Burmistrz R. w dniu [...] 2010 r. wydał wspomnianą wyżej decyzję zobowiązującą D. K. do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w kwocie 149.664,30 zł. Decyzja ta nie została odebrana osobiście przez skarżącą. Z uwagi na nieobecność skarżącej pod wskazanym adresem do doręczeń, zgodnie z art. 44 kpa, zastosowano doręczenie zastępcze, polegające na przyjęciu fikcji prawnej, iż doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, na jaki pozostawia się przesyłkę w urzędzie pocztowym, pod warunkiem, że przesyłkę tę dwukrotnie awizowano w odstępie co najmniej 7 dni. Z dowodu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Burmistrza R. z [...] 2010 r. wynika, że w dniu 23 lipca 2010 r. z uwagi na nieobecność D. K. pod wskazanym przez nią adresem do doręczeń listonosz awizował po raz pierwszy przesyłkę pozostawiając zawiadomienie o możliwości jej odbioru w placówce pocztowej, powtórnie uczynił to w dniu 30 lipca 2010 r. (k. 333 akt adm.). Tym samym spełniono warunki doręczenia zastępczego. D. K. i Ł. K. pismem z dnia 14 lutego 2011 r., doręczonym organowi w dniu 17 lutego 2011 r., wnieśli o uchylenie decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. Wnioskodawcy nie wskazali, iż żądają uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa. Podnieśli natomiast, że organ nie zagwarantował im możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji nie mieli możliwości zajęcia stanowiska. Zważyć należy, że wnioskodawcy w powołanym wniosku nie określili wyraźnie treści żądania, tj. nie wskazali w jakim trybie nadzwyczajnym żądają uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 § 1 kpa to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3. poz. 47). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość uchylenia decyzji ostatecznej w kilku niezależnych trybach nadzwyczajnych. Po pierwsze uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić w trybie wznowienia postępowania, jeżeli ziści się którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145a § 1 kpa . Dopuszczalne jest też uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, na podstawie art. 154 kpa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 kpa przewiduje z kolei możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei stosownie do art. 163 kpa organ może uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także winnych przypadkach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Stwierdzić należy, że nie każdy z przedstawionych trybów może znaleźć zastosowanie do spraw zakończonych decyzją ostateczną. W trybie art. 154 i art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na działanie w granicach uznania administracyjnego. Interes społeczny lub słuszny interes stron może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77, podobnie NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, Lex nr 341253 i w wyroku z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05, Lex nr 217423). Wydana przez Burmistrza R. decyzja z dnia [...] 2010 r. ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której uchylenia wnioskodawcy żądali, ma właśnie charakter decyzji związanej. Podstawą prawną jej wydania był bowiem przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobligowany jest do ustalenia tej opłaty, jeżeli tylko dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Organ wydający tego rodzaju decyzję nie ma zatem – w sytuacja ziszczenia się pozytywnych przesłanek określonych w powołanym przepisie i niewystąpieniu przesłanek negatywnych – możliwości działania w granicach własnego uznania. Wziąwszy pod uwagę, że D. i Ł. K. nie określili trybu w jakim składają wniosek o uchylenie decyzji, Burmistrz R. powinien był – kierując się zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa) – wezwać wnioskodawców w trybie art. 64 § 2 kpa do sprecyzowania żądania, tj. wskazania trybu w jakim żądają uchylenia decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. Burmistrz R. nie ustaliwszy rzeczywistej treści żądania D. K. i Ł. K. zastosował tryb określony w art. 154 kpa. Rolą Burmistrza R., jako gospodarza postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z 14 lutego 2011 r., było zaś w pierwszej kolejności wyjaśnienie D. K. i Ł. K., jakie skutki niesie ze sobą żądanie uchylenia decyzji z [...] 2010 r. w poszczególnych nadzwyczajnych trybach, jak i pouczenie, iż tryb określony w art. 154 i art. 155 kpa zarezerwowany jest dla decyzji , które nie mają charakteru związanego. Dopiero po wyjaśnieniu tychże kwestii i określeniu przez wnioskodawców rzeczywistej treści żądania uprawnione byłoby prowadzenia postępowania w odpowiednim, wskazanym przez stronę trybie. Mając na względzie, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się tożsamych, wykazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z [...] 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz R. kierując się przepisem art. 153 ppsa zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.