II SA/Po 1039/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw A. R., K. R. i B. N. (spadkobiercy J. R.) wnioskiem z dnia [...] lutego 2000 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy [...], nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] marca 1975 r., rep. A [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił A. R., K. R. i B. N. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż cel wywłaszczenia, to jest budowa trasy [...] oraz ogródków działkowych, został zrealizowany przed upływem siedmiu lat od dnia przejęcia nieruchomości i nie została spełniona żadna przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. i powołanej wyżej ustawy. Po rozpoznaniu odwołania A. R., K. R. i B. N., Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] lipca 2007r. Wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 201/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. i K. R. na powyższą decyzję Wojewody. Rozpoznając skargę kasacyjną A. R. i K. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1339/09, uchylił zaskarżony wyrok z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po [...] i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. NSA wskazał, że w postępowaniu przed sądem I instancji nie brała udziału jedna ze stron postępowania – B. N.. O ile na etapie postępowania administracyjnego była ona wraz z A. R. i K. R. reprezentowana przez radcę prawnego P. H., to skargę do WSA w Poznaniu radca prawny P. H. złożył w imieniu dwóch osób: A. R. i K. R.. W efekcie B. N. została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed sądem I instancji i pozbawiona możności obrony swych praw, a NSA nie mógł przejść do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], bowiem Wojewoda prowadził postępowanie czyniąc jego stroną, reprezentowaną przez pełnomocnika, osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji. B. N. (nazwisko rodowe: R. ) zmarła w dniu [...] września 2008 r. – w trakcie postępowania odwoławczego. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], uchylił na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonych w [...] przy [...] oznaczonych w ewidencji gruntów obr. [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] zapisana w Kw nr [...] oraz działka nr [...] i działka nr [...] zapisane w Kw nr [...] stanowiące własność Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż przedmiotem postępowania są aktualne działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...], arkusz mapy [...], położone w [...]. Wnioskodawcy – A. R., K. R. oraz A. N. (następca prawny zmarłej B. N.) są następcami prawnymi J. R.. Wojewoda wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność J. R., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa [...] marca 1975 r. w drodze umowy sprzedaży (Repertorium A II nr [...]). Nabycie nastąpiło w trybie ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ww. umowie strony uczyniły zapis, iż zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] zaktualizowanym uchwałą Prezydium Rady [...] m. [...] nr [...]/68 z [...] grudnia 1968 r. nieruchomość przeznaczona jest na cele komunikacji - budowę trasy E-8, odcinek zachodni. Z ww. umowy sprzedaży wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa trasy E-8. jednakże, w ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę również inne dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem. Dalej zauważono, że forma wywłaszczenia nieruchomości była zgodna z art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. W dacie wywłaszczenia "formą prawem przepisaną" przenoszenia własności nieruchomości była umowa sprzedaży zawarta w postaci aktu notarialnego. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż umową sprzedaży przenoszącą własność nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego "sfinalizowano" jedynie procedurę wywłaszczenia. Zatem fakt, iż w akcie tym określono, iż przeniesienie własności nieruchomości następuje w celu jej wywłaszczenia w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę trasy E-8, nie przesądza jeszcze o przeznaczeniu pozostałej części gruntu (obecnych działek nr [...] i nr [...]). Organ odwoławczy uznał, że w celu ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości) należy wziąć pod uwagę całość materiału dowodowego, czyli również dokumenty poprzedzające przeniesienie własności, które de facto przesądzają o celu wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem, tj. m.in. dokument pn. "Pracownicze ogrody działkowe stan i program rozwoju na tle perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego m. [...]" z marca 1974 r.; informację o możliwości i warunkach realizacji inwestycji dla Zarządu Dróg Mostów i Zieleni na podstawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] września 1966 r. dla zadania inwestycyjnego pt. "Urządzenie ogrodów działkowych na terenie położonym przy ul. [...] oświadczenia J. R. z [...] października 1974 r., w którym wyraził zgodę na odstąpienie ww. nieruchomości pod budowę Trasy [...] Zachodni, pod warunkiem nabycia całej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z uwagi na planowaną w 1975 r. budowę pracowniczych ogrodów działkowych; protokół narady Zespołu ds. pracowniczych ogrodów działkowych z [...] lutego 1975 r. Mając powyższe na uwadze Wojewoda doszedł do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość nabyta została w celu budowy trasy E-8 oraz budowy pracowniczych ogrodów działkowych. Organ zauważył, iż koncepcja budowy pracowniczych ogrodów działkowych na terenie działek [...] i [...] wyrażona została już w ustaleniach realizacyjnych ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] września 1966 r. Nr [...] (teren przeznaczony pod uprawy ogrodnicze). W okresie poprzedzającym sporządzenie aktu notarialnego odbyła się też narada zespołu do spraw pracowniczych ogrodów działkowych, na której ustalono, iż Zarząd Zieleni Miejskiej dopilnuje oddania w 1975 r. użytkownikom wszystkich terenów nowoprojektowanych pracowniczych ogrodów działkowych, m.in. przy [...] na [...]. Z tego okresu pochodzi też znajdująca się w aktach informacja o możliwości i warunkach realizacji inwestycji dla zadania inwestycyjnego pod nazwą "Urządzenie ogrodów działkowych na terenie położonym przy [...]." Wojewoda zwrócił też uwagę, iż informacja o planowanej lokalizacji ogródków działkowych na tym terenie pojawiała się także w piśmie Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] z [...] marca 1975 r. oraz w piśmie Zarządu Dróg i Mostów w [...] z [...] kwietnia 1975 r. Zdaniem Wojewody powyższe świadczy, iż na wywłaszczanym terenie, oprócz drogi E-8 planowane też były ogrody działkowe. Wiedział o tym również sam wywłaszczony - J. R., co zostało wyrażone w jego oświadczeniu z [...] października 1974 r. Z kolei powstanie Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]", potwierdzają pisma [...] Związku Działkowców w [...] z [...] czerwca 1996 r., [...] maja 2003 r. oraz [...] marca 2007 r. w którym poinformował, że pracowniczy ogród działkowy [...]" założony został w 1975 r., a działkowcy zostali wprowadzeni na jego teren jesienią 1975 r. oraz wiosną 1976 r. Fakt istnienia w 1975 r. [...]" potwierdza również protokół z [...] października 1975 r. przekazania pracowniczego ogrodu działkowego położonego przy ul. [...] o pow. 11 ha, w którym zostało opisane, że ww. teren jest ogrodzony oraz podzielony na 255 działek, a drogi na tym terenie są wytyczone. Badając natomiast realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy trasy E-8, organ odwoławczy zauważył, że na działkach nr [...], [...] oraz na części działki nr [...] powstała droga, o czym świadczą wykreślone na mapie przez ZDM linie graniczne drogi - ulic [...], jak również mapa pasa drogowego pozyskana z Systemu Informacji Przestrzennej [...]. Zarząd Dróg Miejskich w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2003 r. poinformował, iż [...] stanowi fragment trasy E-8, a [...] jest drogą publiczną -gminną w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i została wybudowana w związku z realizacją trasy E-8. Inwestycja polegająca na budowie ulic Dąbrowskiego i Gorajskiej, zgodnie z informacją Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] kwietnia 2007 r. realizowana była w latach 1974-1975. Zatem realizacja celu wywłaszczenia na ww. działkach nastąpiła w terminach zakreślonych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11. Wojewoda następnie wyjaśnił, że wątpliwości budzi realizacja celu wywłaszczenia w postaci drogi na działce nr [...], która znajduje się w całości poza pasem drogowym oraz na dwóch fragmentach działki nr [...], które znajdują się również poza pasem drogowym (fragment zachodni oraz południowo-wschodni działki nr [...]). Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien zbadać dokładnie realizację celu wywłaszczenia w postaci drogi na tych działkach, a w przypadku braku realizacji tego celu na działce nr [...] zwrócić tę działkę, natomiast w przypadku gdy oceni, że cel nie został zrealizowany na części działki nr [...], powinien zwrócić tę część działki, po przeprowadzeniu podziału geodezyjnego. W przypadku oceny, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na danej działce, Starosta [...] powinien po sporządzeniu operatu szacunkowego dla tej działki ustalić kwotę odszkodowania należną do zwrotu na rzecz Miasta [...] przysługującą od wnioskodawców. Zaznaczono przy tym, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podsumowując powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesiono w odwołaniu, ponieważ Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości wnikliwie nie badając, czy na działce nr [...] oraz działce nr [...] w całości został zrealizowany cel wywłaszczenia, naruszając w ten sposób art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Wojewody przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie wykracza poza zakres postępowania drugoinstancyjnego. Tym bardziej, że w przypadku zwrotu tych działek lub ich fragmentów konieczny będzie podział geodezyjny przeprowadzony przez uprawnionego geodetę, a następnie powołanie rzeczoznawcy majątkowego w celu oszacowania wartości nieruchomości. Z tych przyczyn organ II instancji doszedł do przekonania, że sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie orzekały już bowiem organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda uznał, że "na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie nie ma wątpliwości, iż na działce [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim budowa trasy E-8. Zarząd Dróg Miejskich w [...] podał w piśmie z [...] kwietnia 2003 r., iż [...] stanowi fragment trasy E-8, [...] jest drogą publiczną - gminną w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (...) i została wybudowana w związku z realizacją trasy E-8". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z [...] maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 201/09 stwierdził, że na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dowodów uznać należy, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto Sąd uznał argumenty organów administracji w sprawie, że "realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja jest zgodna z celem nabycia i została wykonana w odpowiednim terminie, a zatem nie można jej uznać za zbędną w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Strona wnosząca sprzeciw zaważyła, że co prawda wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1339/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r., a następnie wyrokiem z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 362/11, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność wyżej powołanej decyzji, lecz powodem uchylenia wyroku WSA w Poznaniu nie były jednak argumenty merytoryczne podnoszone w skardze. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, iż Wojewoda prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę, która nie żyła w dacie wydania decyzji. Tym samym postępowanie administracyjne powinno zostać prowadzone w celu zapewnienia czynnego udziału wszystkich stron postępowania. Obecna na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Miasta [...] podniosła, że zaskarżona decyzja Wojewody niepotrzebnie przedłuża postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu, zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zauważyć należy, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm – dalej: k.p.a.) stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem zaskarżenia służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, jak też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Środek ten jest nakierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe, wywołana sprzeciwem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny ma charakter formalny i służy jedynie sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga nadto, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio, wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 – dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej zauważyć należy, iż jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. ma przy tym charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć zatem wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W tym miejscu wskazać również należy, że stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania. Mając na względzie powyższe uwagi Sąd rozpoznając sprzeciw wniesiony przez Miasto [...] uznał, iż ustalenia dokonane przez Wojewodę dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia na działkach [...] i części działki [...] uzasadniały wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej. Sąd podkreśla jednocześnie, iż poza kontrolą w niniejszym postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem pozostaje ocena Wojewody dotycząca realizacji celu wywłaszczenia na wszystkich działkach objętych przedmiotowym postępowaniem zwrotowym. Jak wyjaśniono, Sąd rozpoznając sprzeciw nie może kontrolować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy (np. realizację celu wywłaszczenia), albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że uznanie, iż na działkach nr [...] i części działki [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, określonego przez organ jako budowa drogi publicznej – trasy E8 oraz budowa pracowniczych ogródków działkowych, wymaga podjęcia przez organ czynności związanych z dokonaniem ewentualnych wzajemnych rozliczeń Miasta [...] z osobami ubiegającymi się o zwrot tych nieruchomości (art. 140 ustawy z [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), co wiąże się z kolei z koniecznością zlecenia sporządzenia i oceny operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził, iż w odniesieniu działki nr [...] i części działki [...] brak jest przesłanek do jednoznacznego uznania, iż została na nich zrealizowany cel wywłaszczenia. Wojewoda, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wskazał przy tym, iż działka [...] jak i fragment zachodni oraz południowo-wschodni działki nr [...] znajdują się poza pasem drogowym. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien zbadać dokładnie realizację celu wywłaszczenia w postaci drogi na tych działkach. Niewątpliwie okoliczność ta - tj. jednoznaczne ustalenie realizacji celu wywłaszczenia na powyższych działkach, mogłaby zostać zrealizowana przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., niemniej ewentualne przygotowanie projektu podziału działki [...] (w celu zwrotu jej niezagospodarowanego zgodnie z celem wywłaszczenia fragmentu), a w szczególności przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia ewentualnych rozliczeń z wnioskodawcami o których mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykraczałaby poza granice tego postępowania uzupełniającego. Zakres zwrotu i wysokość zwracanego odszkodowania byłby zatem po raz pierwszy określane w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją odmowną. Zdaniem sądu doszłoby w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony mogłyby kwestionować taką decyzję wyłącznie skargą, a w sprawie istnieje niewątpliwie spór co do dopuszczalności zwrotu. Z tych też przyczyny Sąd uznał, iż w świetle stanowiska Wojewody dotyczącego istotnych wątpliwości co do realizacji celu wywłaszczenia na ww. działkach [...] i [...] (fragment), tj. odmiennej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i związanej z tym konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśnianego w znacznym zakresie (pominiętym prze organ I instancji) oraz mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zasadnie organ ten uchylił decyzję Starosty w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do uwag podniesionych w sprzeciwie zauważyć należy, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określony, organ odwoławczy uchyla decyzję w całości. Brak jest zatem podstawy prawnej do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w odniesieniu jedynie do części rozstrzygnięcia organu I instancji. Ustawodawca dopuszcza możliwość uchylenia decyzji organu I instancji w części jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy w zakresie uchylonej części decyzji orzeka co do istoty sprawy lub umarza w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż opinia prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 201/09, nie jest wiążąca w sprawie, gdyż wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1339/09. Z kolei sąd II instancji jak też orzekający prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 362/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchyliły się od merytorycznej oceny decyzji Wojewody z [...] stycznia 2009 r., nr [...] W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 i § 2, oddalił sprzeciw jako bezzasadny.