II SA/Po 1052/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 28 lutego 2007 r. nr IV/39/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Rada Miejska w Witkowie uchwałą z dnia 28 lutego 2007r. nr IV/39/07 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 145/1, 155/4, 156/1, 157/1, 159/1, 159/2, 159/3, 159/4, 159/5, 159/6, 159/7, 159/8, 160/1, 162/2, 164, 167, 175/4, 109, 111, 118/1, 118/2, 118/6, 118/7, 118/8, 118/9, 118/4, 118/5, 119, 48/10 oraz części działki nr 104, położonych w miejscowości Ć., gmina Witkowo. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 czerwca 2007r. Nr NK.I-10.0911-124/07 Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność § 20 i 21 powyższej uchwały wskazując, że dopuszczenie w tych przepisach uchwały możliwości zabudowy terenów oznaczonych symbolem "R" poprzez realizację indywidualnych obiektów i urządzeń związanych z podstawową funkcją terenu, bez jednoczesnego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania, uniemożliwia w praktyce uzyskanie pozwolenia na budowę i stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Pismem z dnia 23 października 2008r. I.K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską w Witkowie do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło jej zdaniem przy uchwaleniu planu miejscowego z 28 lutego 2007r. nr IV/39/07. W uzasadnieniu podniosła, iż stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 20 i 21 przedmiotowego planu miejscowego winno skutkować ponowieniem przez Radę Miejską w Witkowie czynności zmierzających do uzupełnienia planu o wymagane elementy unieważnionych zapisów planu. Nieponowienie czynności stanowi bowiem w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały w całości. Sytuacji tej nie może sanować w jej ocenie opublikowanie przedmiotowego planu miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, ponieważ Wojewoda wykonawszy jednokrotnie kompetencje nadzorcze związany jest treścią art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych do skierowania takiego aktu do publikacji. Od tej chwili Wojewoda nie ma żadnej kompetencji, by odmówić publikacji, zastosować rozstrzygnięcie nadzorcze, bądź wnieść skargę do sądu administracyjnego. I.K. podała, że swój interes prawny uprawniający ją do wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa wywodzi z faktu, iż jest właścicielką nieruchomości [...], która przez drogę powiatową nr 57 sąsiaduje z kwestionowanym planem - terenem górniczym [...]. Wskazała, że jest narażona na skutki art. 88 i 90 Prawa geologicznego i górniczego. Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2008r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 28 lutego 2007r. w sprawie planu miejscowego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: - naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego poprzez nieobjęcie planem całego terenu, którego dotyczyła uchwała Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 30 września 2005r. Nr XXIII/208/2005 o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, wbrew wymaganiom określonym w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), - naruszenie przepisów szczególnych wpływających na treść planu, tj. § 2 w zw. z ust. 2 pkt 5 i 6 załącznika nr 2 uchwały nr 53 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koninie z dnia 29 stycznia 1986r. (Dz. Urz. Woj. Konińskiego nr 1/86) ustanawiającej Powidzko-Bieniszewski obszar chronionego krajobrazu, - istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieponowienie czynności zmierzających do uzupełnienia o wymagane elementy unieważnionych zapisów przedmiotowego planu wbrew wymogom art. 28 ust. 2 upzp. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Witkowie wniosła o jej odrzucenie w części obejmującej tiret pierwsze i drugie oraz o oddalenie w pozostałej części, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniosła, iż zakres zarzutów skargi powinien być taki sam (albo mniejszy) jak zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przeciwnym przypadku zachodzi sytuacja braku uprzedniego wezwania co do części zarzutów skargi. W niniejszej sprawie zakres zarzutów skargi jest większy od zakresu wezwania, co oznacza, że Rada Miejska nie mogła w tym zakresie zająć stanowiska. Zdaniem organu okoliczność ta uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi w części dwóch pierwszych zarzutów z powodu braków formalnych. Organ podniósł, iż skarżąca w swej skardze nie wykazała interesu prawnego. Zdaniem Gminy, skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg). W wezwaniu wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej pośrednio (poprzez drogę powiatową) z nieruchomością objętą zaskarżonym planem oraz podkreśliła, że jest "narażona na skutki art. 88 i 90 prawa geologicznego i górniczego". Skarżąca obawia się, że mogą jej zagrażać określone tymi przepisami ograniczenia. Organ podkreślił, iż skarżąca winna wykazać zgodnie z art. 101 usg, że poprzez wydanie przedmiotowego planu miejscowego został naruszony jej interes prawny. Zaznaczył, iż niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia tego interesu. W skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu. Skoro zaś skarżąca nie wykazała, by przedmiotowa uchwała naruszała jej interes prawny, po jej stronie brak legitymacji skargowej, co powoduje, że skarga nie powinna być merytorycznie rozpatrywana. Z ostrożności procesowej Rada Miejska odniosła się do pozostałych zarzutów skargi. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2009r. skarżąca wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określone w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest środkiem prawnym obwarowanym jakimikolwiek wymogami formalnymi czy merytorycznymi, a w szczególności przymusem wskazania wszystkich dostrzeżonych naruszeń prawa, pod rygorem utraty możliwości ich późniejszego podniesienia. Ponadto sąd administracyjny rozpatruje sprawę, nie będąc związany granicami skargi. Zatem w skardze do sądu wystarczy podnieść jeden zarzut, aby wzbudzić całościową kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Odnosząc się do kwestii wykazania przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego przywołała treść wyroku NSA z 7 maja 2008r. II OSK 84/08, w którym stwierdzono, że określona nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod inwestycję, która będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie, nieobjęte planem. Przy czym jako nieruchomości sąsiednie uznano nie tylko nieruchomości graniczące z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie bowiem pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej art. 144 kc obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Mając na względzie powyższe skarżąca jest zdania, że posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, pomimo, iż jest właścicielką terenu sąsiedniego. Wskazała, że interes ten wywodzi z zagwarantowanego w art. 5 i 74 Konstytucji RP prawa do bezpieczeństwa ekologicznego i obowiązku władz publicznych co do ochrony środowiska, wynikającego z art. 73 Prawa ochrony środowiska uprawnienia do niezakłóconego planem miejscowym dobrodziejstwa korzystania z formy ochrony przyrody zagwarantowanej w dziale III ustawy ochrony przed nadmierną emisją hałasu i pyłów. W ocenie skarżącej naruszenie jej interesu prawnego zmaterializowało się poprzez wydanie przez Burmistrza Witkowa decyzji z dnia 2 lipca 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa ze złoża "[...]" i decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego o udzieleniu A sp. z o.o. koncesji na eksploatację kruszywa z tego złoża. Na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. pełnomocnik organ stwierdził, że nie podtrzymuje zarzutu, iż skarga zawiera więcej zarzutów niż w piśmie o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym planu miejscowego znakiem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę I.K. należało oddalić, albowiem skarżąca nie wykazała, by uchwalenie przez Radę Miejską w Witkowie w dniu 28 lutego 2007r. planu miejscowego dla działek nr 145/1, 155/4, 156/1, 157/1, 159/1, 159/2, 159/3, 159/4, 159/5, 159/6, 159/7, 159/8, 160/1, 162/2, 164, 167, 175/4, 109, 111, 118/1, 118/2, 118/6, 118/7, 118/8, 118/9, 118/4, 118/5, 119, 48/10 oraz części działki nr 104 położonych w miejscowości Ć. spowodowało w jakikolwiek sposób naruszenie jej interesu prawnego. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że strona postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1.03.2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005r., nr 7-8, s. 69). Skarżący winien wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale też zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy tym interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7.02.2007r., II SA/GL 943/06, Lex nr 356449). W niniejszej sprawie I. K. zaskarżyła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który swym zasięgiem nie objął należącej do niej nieruchomości nr [...]położonej w miejscowości [...].Jak podała, jej nieruchomość sąsiaduje przez drogę powiatową nr 57 z terenem górniczym [...], który został objęty zakwestionowanym planem. Skarżąca uzasadniając naruszenie własnego interesu prawnego w uchwaleniu planu wskazała, iż narażona jest na skutki wynikające z art. 88 i 90 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Wyjaśnić należy, iż pierwszy z powołanych przepisów przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości za wynagrodzeniem, jeżeli jest ona niezbędna do działalności geologicznej lub górniczej albo wykup nieruchomości, jeżeli na skutek ograniczenia prawa własności nieruchomość nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei zgodnie z art. 90 Prawa geologicznego i górniczego możliwe jest - w razie zagrożenia bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa zakładu górniczego i jego ruchu oraz urządzeń użyteczności publicznej w związku z ruchem zakładu górniczego - wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia i jego skutków. Skarżąca powołała się nadto na naruszenie jej prawa do bezpieczeństwa ekologicznego i na obowiązek władz publicznych do ochrony środowiska wynikające z art. 5 i 74 Konstytucji RP i art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Powołane przez nią przepisy art. 5 i 74 Konstytucji RP i art. 73 Ustawy Prawo ochrony środowiska mogą co najwyżej wskazywać na hipotetyczne zagrożenie jej interesu prawnego, a to nie jest wystarczające dla uznania, że skarżąca ma legitymację skargową w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że przedmiotowy plan miejscowy w żaden sposób nie odnosi się do nieruchomości skarżącej, a więc nie została ona pozbawiana żadnego przysługującego jej prawa, ani też nie ograniczono możliwości jego realizacji. Ponadto co istotne, w zaskarżonym planie miejscowym wokół obszarów górniczych stanowiących potencjalne zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich nieobjętych opracowaniem planu przewidziano wyznaczenie pasów ochronnych (1PO i 2PO) o szerokości odpowiednio 6m - od terenów zabudowy siedliskowej oraz od terenów rolnych oraz 10m - od dróg publicznych gminnych, dróg dojazdowych oraz od ściany lasu (§ 32 ust. 1 w zw. z § 8 pkt 6 i 7 planu miejscowego). W granicach tychże pasów ochronnych zakazano eksploatacji kruszywa naturalnego (§ 32 ust. 2 planu). Powołane zapisy planu świadczą nie tylko o tym, że jego uchwalenie nie wiązało się z naruszeniem interesu prawnego skarżącej, ale również, że uchwalając ów plan uwzględniono - z uwagi na specyfikę przeznaczenia terenu (eksploatację kruszywa) - konieczność ochrony terenów sąsiednich nieobjętych planem. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MK