II SA/Po 1052/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie wykonania prac rekultywacyjnych; oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 5, art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił M. M. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2010 r., nr [...], dotyczącej przekazania M. M. obowiązku wykonania prac rekultywacyjnych w kierunku rolnym na działce nr [...] i [...] (obszar górniczy M. [...]) oraz na działce nr [...] i [...] (obszar górniczy M. [...]), znajdujących się w obrębie M., arkusz mapy [...], gmina M. G., zobowiązania strony do wykonania prac rekultywacyjnych do końca 2015 r. i powiadamiania organu administracji publicznej w terminie do dnia [...] lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2014 r. M. M. wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Do wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie skarżąca załączyła: (1) kserokopię warunkowej umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], (2) kserokopię wezwania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], do zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składem na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, oraz (3) kserokopię dokumentów w postaci zestawienia należności wobec Urzędu Skarbowego P. – W. We wniosku skarżąca podniosła, że nie włada obecnie przedmiotową nieruchomością, wobec czego nie może wykonać obowiązków nałożonych na nią decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. poinformował organ I instancji, że na przedmiotowym gruncie znajdują się hałdy odpadów z 17. grupy. Odpady te zostały nawiezione na działkę nr [...] po uzgodnieniu z P. M. i złożone obok zbiornika wodnego. Ponadto organ ochrony środowiska podał również, że w ewidencji gruntów jako właściciela działek nr [...], [...] i [...] wymieniono A. T. Wobec tego organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwał skarżącą do wyjaśnienia, w jakim terminie zostaną usunięte wspomniane odpady. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. M. M. oświadczyła, że od dnia [...] marca 2013 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej, nie była udziałowcem spółki M. Sp. z o.o., nie wyrażała zgody na wwóz odpadów na rozważaną nieruchomość i nie prowadziła na tym terenie rekultywacji gruntów. Do powyższego pisma załączono: (1) powoływaną już umowę z dnia [...] grudnia 2012 r., (2) wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], rozwiązujący małżeństwo M. M. i P. M., a także (3) wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. o wykreślenie jej wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Ponadto pismem z dnia [...] maja 2014 r. A. T., aktualna właścicielka działek nr [...], [...], [...] i [...], poinformowała, że całość odpadów nawiezionych na te grunty zostanie usunięta i przekazana na koncesjonowane składowisko odpadów do końca maja 2014 r., zaś w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. podała, że odpady na działce nr [...] zostały nawiezione bez jej wiedzy i zgody, a ich usunięcie nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r. Wskazała ona także, że właścicielem omawianej nieruchomości została w dniu [...] stycznia 2014 r. Pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. organ I instancji pouczył zatem skarżącą i A. T., że zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu możliwa jest tylko w drodze decyzji. Skarżąca złożyła jednak tylko wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., podtrzymując go następnie w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z art. 162 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie wtedy, gdy stała się ona bezprzedmiotowa. W niniejszej sprawie skarżąca stara się wykazać, że bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika ze zbycia nieruchomości, która podlega rekultywacji. Wywód ten nie jest jednak trafny. Wymieniona decyzja nałożyła bowiem na skarżącą obowiązek rekultywacji gruntu, który w świetle art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest związany z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny i może być przekazany tylko w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, obowiązek rekultywacji istnieje niezależnie od tego, czy właściciel rekultywowanego gruntu wyraża na to zgodę. Dlatego też poruszany obowiązek nie jest ściśle związany z prawem do gruntu, a ewentualna zmiana właściciela nieruchomości podlegającej rekultywacji nie skutkuje automatycznie bezprzedmiotowością decyzji z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec tego nie wystąpiły także w rozpatrywanej sprawie żadne powody uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. M. M. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od dnia [...] grudnia 2012 r. nie jest już właścicielką nieruchomości, której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. Sprzedaż tego gruntu została wymuszona przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego. Niekorzystna sytuacja na rynku przedsiębiorstw budowlanych doprowadziła bowiem do likwidacji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Gdy w 2010 r. przeniesiono na nią obowiązek rekultywacji przedmiotowej nieruchomości, skarżąca nie mogła przewidzieć zmiany jej sytuacji osobistej i majątkowej. Co więcej, likwidacja wspomnianej działalności gospodarczej doprowadziła także do wygaśnięcia zezwolenia na odzysk odpadów, które z kolei konieczne jest do podjęcia działań związanych z rekultywacją terenu. Niedopuszczalne jest przy tym w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej, by skarżąca miała teraz naruszać cudzą własność w celu wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. M. M. zaznaczyła, że obecnie znajduje się w dramatycznej sytuacji. Jest bowiem matką trójki małoletnich dzieci, a jej głównym źródłem utrzymania są alimenty od byłego męża. Obecnie ma ona status osoby bezrobotnej i pobiera związany z tym zasiłek. Pogorszeniu uległ także jej stan zdrowia, wobec czego skarżąca pozostaje pod stała opieką lekarską. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło przy tym w pełni stanowisko organu I instancji, podkreślając, że zmiana właściciela gruntu nie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o obowiązku rekultywacji nieruchomości. Pismem z dnia M. M. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], Starosta P. ustalił wobec J. M. rolny kierunek zagospodarowania po rekultywacji gruntów położonych w obrębie M., arkusz mapy [...], gmina M. G., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w graniach obrębu górniczego M. [...] oraz działki nr [...] i [...] w granicach obrębu górniczego M. [...] (k. 25-27 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie organ ten zobowiązał J. M. do wykonania wspomnianej rekultywacji w ciągu 5 lat od dnia zakończenia prowadzonej przez niego działalności przemysłowej. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta P. przekazał M.M. opisany wyżej obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych (k. 22-27 akt adm. organu I instancji). Ponadto na mocy powyższej decyzji zobowiązano skarżącą do wykonania prac rekultywacyjnych do końca 2015 r. oraz do powiadamiania Starosty P. do dnia [...] lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] lipca 2010 r. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] lipca 2014 r. M. M. wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji (k. 140-142 akt adm. organu I instancji). Przedstawione okoliczności należy przy tym uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postepowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja: (1) stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; (2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Mając na uwadze treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., nie ulega wątpliwości, że art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż rozstrzygnięcie to nie przewiduje żadnego warunku, który miałby być dopełniony przez strony. Ewentualną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia wymienionego aktu administracyjnego mógł być zatem tylko art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten znajduje jednak zastosowanie tylko w przypadku, gdy decyzja stanie się bezprzedmiotowa, a zatem jeżeli brak będzie adresatów rozstrzygnięcia bądź też odpadnie uprawnienie lub obowiązek, którego rozstrzygnięcie to dotyczy. Na tym tle wyłoniła się kluczowa rozbieżność w niniejszej sprawie. M. M. wywodziła bowiem konsekwentnie w toku postępowania, że fakt zbycia przez nią nieruchomości podlegającej rekultywacji przesądza o bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., uzasadniając tym samym stwierdzenie wygaśnięcia tego rozstrzygnięcia. Z takim stanowiskiem nie zgadzały się natomiast organy administracji, wywodząc, że skarżąca w dalszym ciągu pozostaje adresatem obowiązku rekultywacji rozważanych działek. Sąd przychylił się w tej mierze do tego ostatniego stanowiska. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Jak wynika przy tym z art. 20 ust. 6 cytowanej ustawy, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Analiza art. 20 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką powstania obowiązku rekultywacji gruntu jest wyłącznie spowodowanie utraty albo ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Tym samym na tle wymienionego przepisu istotny jest jedynie sam fakt pogorszenia dotychczasowej jakości gleby oraz osoba sprawcy tego pogorszenia. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy sprawca doprowadził do zmniejszenia wartości użytkowej gruntu własnego czy też cudzego. Konsekwentnie zatem brak tytułu prawnego do nieruchomości objętej nakazem rekultywacji terenu nie wyłącza zastosowania art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy. W przeciwnym razie należałoby bowiem przyjąć, że sprawca odpowiada tylko za spowodowanie utraty albo ograniczenia wartości użytkowej wyłącznie gruntu do którego ma tytuł prawny. Jeżeli natomiast pogorszyłby on swoim zachowaniem jakość gleby na cudzej nieruchomości, to w zasadzie jego działania albo zaniechanie pozostałoby poza możliwością oddziaływania organów administracji publicznej. Taki rezultat wykładni art. 20 ust. 1 wymienionej ustawy wydaje się trudny do zaakceptowania. Podobnie w wyroku z dnia 23 października 2008 r. (II SA/Lu 511/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w świetle art. 20 ust. 1 powołanej ustawy bez znaczenia pozostaje to, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych, a podlegających obowiązkowi rekultywacji. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wskazać, że pierwotnie, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2000 r. osobą zobowiązaną do prac rekultywacyjnych był J. M. Następnie obowiązek ten został przeniesiony na skarżącą na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Mimo zbycia nieruchomości objętej tymi decyzjami, skarżąca nie przeniosła jednak rozważanego obowiązku w trybie art. 20 ust. 6 powołanej ustawy na nabywcę gruntu. Tym samym pozostaje ona w dalszym ciągu adresatem nakazu wykonania prac rekultywacyjnych. Fakt sprzedaży nieruchomości podlegającej rekultywacji nie skutkuje wobec tego ani przejściem poruszanego obowiązku z mocy samego prawa na nabywcę nieruchomości, ani wygaśnięciem decyzji administracyjnej nakładającej ten obowiązek. Co więcej, nakaz rekultywacji gruntu nie staje się bezprzedmiotowy w razie zbycia nieruchomości, której dotyczy. Konsekwentnie zatem należy uznać, że stanowisko organów administracji publicznej okazało się trafne. Na marginesie Sąd pragnie jeszcze wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 22a powołanej ustawy. Przepis ten został bowiem wprowadzony do cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopiero w dniu 30 kwietnia 2007 r. na mocy art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 z późn. zm.). Tym samym nie obowiązywał on w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Kontrolowane obecnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ma przy tym charakter wykonawczy względem decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nakładającej obowiązek rekultywacji przedmiotowej nieruchomości. Ponadto art. 22a poruszanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do kwestii zanieczyszczenia gruntu substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Tymczasem w niniejszej sprawie obowiązek rekultywacji ma na celu usunięcie wyrobisk po wydobyciu kruszywa, a nie likwidację zanieczyszczenia. Taka konkluzja wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach administracyjnych opracowania pt. "Dokumentacja rekultywacji i zagospodarowania terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego M. [...]" (k. 2-15 akt adm. organu I instancji). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.