II SA/Lu 511/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenie osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzje Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...] II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta zobowiązał E.M. do rekultywacji gruntów wyrobiska o powierzchni 0, 23 ha powstałego w latach 70 – tych w wyniku eksploatacji piasku w obrębie działki nr 671/2 położonej w miejscowości Z. gmina L. Zgodnie z decyzją rekultywacja miałaby zostać przeprowadzona w kierunku rolnym, poprzez wypełnienie wyrobiska skałą płonną , a następnie przykryciu jej nasypem rekultywacyjnym o grubości 0,5 m, i posianiu gorczycy. Jednocześnie organ nakazał, aby przed rozpoczęciem składowania skały płonnej teren objęty rekultywacją oczyścić ze składowanych na "dziko’’ odpadów, a sam nasyp rekultywacyjny wykonać z mas ziemnych pozyskanych z zewnątrz np. z wykopów budowlanych , z budowy stawów. Termin wykonania rekultywacji ustalono na dzień 31 października 2009r. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art.20 ustawy z dnia 3 lutego 1995r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U z 2004r Nr 121, poz. 1266 ze zmianami ) obowiązanym do rekultywacji jest osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Eksploatacja piasku w obrębie działki 671/2 prowadzona była w latach 70 – tych na potrzeby lokalne. Z uwagi na odległy czas eksploatacji i niewątpliwe trudności w ustaleniu osób, które ograniczyły wartość użytkową gruntów orzeczono, że obowiązanym do rekultywacji jest ich właścicielka E. M. Organ zaznaczył, że działka stanowi użytki rolne o IV klasie bonitacyjnej , stąd przyjęto rolny kierunek rekultywacji zgodnie z art.3 ust. 1 pkt.3 wspomnianej ustawy. Nakazanie usypania nasypu rekultywacyjnego organ uzasadnił koniecznością zapewnienia jego funkcji glebotwórczej oraz w przypadku prowadzenia prac agrotechnicznych zabezpieczeniem przed wynoszeniem skały płonnej do warstwy uprawnej gleby. Po rozpoznaniu odwołania E.M., nie wyrażającej zgody na oczyszczenie wyrobiska z odpadów organicznych, które jej zdaniem należało umieścić na dnie wyrobiska, użycia do wykonania nasypu rekultywacyjnego ziemi pochodzącej z zewnątrz oraz ustalenia miąższości nasypu na 0.5m, podczas, gdy w przedstawionym przez nią projekcie rekultywacji miąższość ta została określona na 0,3m, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że przyjęty przez Starostę rolny kierunek rekultywacji jak i przesłanki , które o tym zdecydowały wraz ze sposobem określenia prowadzących do tego działań są zgodne z art.4 ust.18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych , odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie rekultywacji ma charakter uznaniowy, a wydający ją organ samodzielnie ustala katalog działań zapewniających osiągnięcie celów rekultywacji określonych we wspomnianej ustawie. Odnosząc się do zastrzeżeń odwołującej się, Kolegium wyjaśniło, że pozostawienie na wyrobisku odpadów biologicznych jest sprzeczne z ustawą o odpadach , która przewiduje możliwość ich gromadzenia w kompostowniku, a tego warunku nie spełnia wyrobisko. Ponieważ przyjęto rolny kierunek rekultywacji wykluczono możliwość wykonania jej w sposób bezglebowy i za właściwe dla tego sposobu przyjęto wykonanie nasypu rekultywacyjnego. Uzasadniając konieczność wykorzystania do wykonania nasypu ziemi pochodzącej spoza wyrobiska organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie do tego celu piasku pochodzącego z terenu rekultywacji spowodowałoby poszerzenie wyrobiska, a poza tym piasek jest kopaliną i należałoby posiadać koncesje na jego wydobycie. Zwrócono ponadto uwagę, że określenie miąższości nasypu jest mniejsze niż określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, według którego w przypadku bezglebowego zagospodarowania przy zastosowaniu skały płonnej nasyp rekultywacyjny powinien mieć miąższość minimum 1m. Organ odwoławczy podkreślił, że proponowane przez odwołującą się warunki rekultywacji, określone w przedstawionym przez nią projekcie rekultywacji były przedmiotem oceny Powiatowego Geologa oraz specjalistów do spraw ochrony środowiska i ochrony gruntów rolnych i leśnych zatrudnionych w Starostwie, którzy ich jednak nie zaakceptowali. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.M. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu . W jej mniemaniu organ zmusza ją do ponoszenia znacznych kosztów rekultywacji pomimo, że przepisy zezwalają jej na przeprowadzenie rekultywacji zgodnie z przedstawionym projektem rekultywacji. Wyjaśniła, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007r. w sprawie procesu odzysku R 10 wskazuje na stosowanie masy odpadowej masy roślinnej do rozprowadzenia na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby, czyli do poprawy warunków glebotwórczych, a zatem złożenie odpadów na dnie wyrobiska nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko. Taki sposób postępowania nie będzie też sprzeczny z ustawą o odpadach. W ocenie skarżącej nie ma przeszkód, aby do pokrycia skały płonnej wykorzystać znajdujący się w wyrobisku i drodze dojazdowej piasek z przerostami. Powstał on bowiem jako odpad poprodukcyjny podczas eksploatacji czystego piasku, w związku z czym na jego dalsze wykorzystanie nie jest wymagana koncesja, gdyż nie będzie to wydobywanie kopaliny w celach sprzedaży. W ocenie skarżącej pozyskanie z zewnątrz mas ziemi jest nieuzasadnione i nielogiczne. Odnosząc się do nałożonego na nią obowiązku wykonania nasypu rekultywacyjnego o miąższości 0,5 m skarżąca podała, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami dopuszcza zagospodarowanie metodami bezglebowymi, czyli nie jest wymagana jakakolwiek warstwa glebowa. Skoro wyrobisko po rekultywacji ma zostać przeznaczone na pastwisko, to podana w projekcie rekultywacji warstwa 0,3m jest całkowicie wystarczająca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy przede wszystkim, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z treści art.134 § 1 wspomnianej ustawy wynika, że sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie , niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W rozpatrywanej sprawie, niezależnie od zarzutów skargi, wątpliwości budzi wskazanie osoby zobowiązanej do dokonania rekultywacji. Stosownie do art.20 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami ) obowiązana do rekultywacji na własny koszt jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast stosownie do art.20 ust.2 tej ustawy rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej , zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby , w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi dokonuje w sprawach ochrony gruntów rolnych - starosta oraz w stosunku do gruntów leśnych dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku, przy wykorzystaniu środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia – przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa na zasadach określonych w przepisach o lasach. Bezspornym w sprawie jest, że powstanie wyrobiska spowodowało degradację przedmiotowej działki rozumiane jako zmniejszenie jej wartości użytkowej wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej ( art.4 pkt. 16 ustawy ), a ponadto, iż zamierzona rekultywacja działki 671/2 na której znajduje się wyrobisko miała przebiegać w kierunku przywrócenia jej rolnego charakteru. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano również, że eksploatacja wyrobiska miała miejsce w latach 70 – tych i istnieją trudności w ustaleniu osób , które ograniczyły wartość użytkową działki nr 671/2. Stwierdzono także, że działka objęta rekultywacją zgodnie z ewidencją gruntów stanowi użytki rolne o IV klasie bonitacyjnej. Okoliczności te wskazują zatem , że zobowiązaną do rekultywacji nie jest skarżąca, nawet jeśli to ona złożyła wniosek, ale organ o jakim mowa w art.5 powołanej ustawy. W żadnym zaś razie niedopuszczalnym było, tak jak przyjęły to organy I i II instancji, aby w razie braku ustalenia osób powodujących utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jako zobowiązanego do rekultywacji na cele rolnicze wskazać ich właściciela. W świetle art. 20 ust.1 i 2 bez znaczenia bowiem pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji. Postępowanie w niniejszej sprawie obarczone jest także inną wadą , mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 22 ust.2 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ). Ma tu zatem zastosowanie zasada współdziałania organów określona w art.106 kpa. Zgodnie z § 2 tego przepisu występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J. Borkowski w Komentarzu do K.P.A., wydanie Becka z 2005 r., s. 498). Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 k.p.a.). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe ( wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008r II OSK 1931/06 LEX 352067, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2006r. IV SA/Wa 718/06 Legalis ). Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 24 stycznia 2008r., iż wykonywane przez ten organ czynności kontrolne nie oznaczają jednak, że organ prowadzący postępowanie główne kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej. Organy rozpoznające niniejsza sprawę wspomnianego badania w ogóle nie przeprowadziły. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia nie tylko zawiadomienia skarżącej jako strony postępowania w trybie art.106 § 2 kpa, ale także potwierdzenia doręczenia jej postanowień Wójta Gminy z dnia [...] oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...]. przez co pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nie zwrócono przy tym uwagi , że nawet, gdyby skarżącej doręczono postanowienie z dnia [...] w tym samym dniu, to jest oczywiste, że decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana w terminie do złożenia zażalenia na samo postanowienie, zgodnie z art. 106 § 5 kpa. Wspomniane wady postępowania nie zostały usunięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jako organ odwoławczy miało obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. W przeciwnym bowiem wypadku nie można mówić o uzgodnieniu rzeczywistym decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym. Skoro Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do prawidłowości postępowania także jego decyzja jest wadliwa. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) uchylić należało zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Starosty Powiatu . O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach w oparciu o art.200 wspomnianej ustawy.