II SA/Po 1057/19

Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia A. L. na postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (Kierownik GOPS), działającego z up. Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Kierownik GOPS w [...] odmówił A. L. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...]. Organ wskazał, że [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła prośba A. L. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...]. Wnioskodawczyni podniosła, iż do [...] sierpnia 2019 r. (dzień, w którym wnioski o przyznanie świadczenia dobry strat oraz świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy [...]) była przekonana, że złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenie dobry start. Do tej pory nie zauważyła braku wpływu świadczenia wychowawczego ze względu na różne sprawy rodzinne i osobiste oraz brak dostępu do konta internetowego na bieżąco. Ponadto wskazała, że pieniądze pochodzące ze świadczenia wychowawczego są niezbędne na edukację. Kierownik GOPS wziął pod uwagę obowiązujący stan prawny (art. 13 § 1 i art. 18 § 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci [t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.]) i stwierdził, że w okresie zasiłkowym [...] do organu wpłynął tylko wniosek A. L. o ustalenie prawa do świadczenia "dobry start", który złożyła [...] sierpnia 2018 r. i został on pozytywnie rozpatrzony w tym samym dniu. W aktach brak jest wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Brak złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub brak możliwości jego realizacji. Zdaniem Kierownika GOPS przedstawione przez stronę uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu nie czyni zadość sformułowanym powyżej wymogom. Wskazała ona, że była przekonana, iż złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, natomiast do GOPS taki wniosek nie wpłynął. Ostatecznym potwierdzeniem rozpatrzenia wniosku jest decyzja administracyjna, którą strona postępowania otrzymuje po rozpatrzeniu złożonego wniosku. Skoro strona nie otrzymała decyzji należało przypuszczać, że i sprawa nie została przez organ rozpatrzona. Ponadto sam brak wpływu świadczenia wychowawczego na rachunek bankowy powinien był stronę wcześniej zaalarmować, że "coś się nie zgadza". Strona podała, że nie kontrolowała wpływów z "powodu różnych spraw rodzinnych i osobistych". Zdaniem organu fakt, iż przez 10 miesięcy strona nie zauważyła, że świadczenie wychowawcze nie wpływa na jej konto wzbudził wątpliwości, które pozwoliły stwierdzić, że nie dochowała ona należytej staranności w trosce o swoja sprawę. Dlatego odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku z powodu nieuprawdopodobnienia przez stronę braku swojej winy. SKO w [...], wydając wspomniane na wstępie postanowienie, przywołało na wstępie treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 13 pkt 1, art. 18 ust 2 u.p.p.w.d. Następnie wskazało, że spór koncentruje się wokół rozstrzygnięcia dotyczącego podania strony z [...] sierpnia 2019 r., w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest dopuszczalne orzekanie o przywróceniu tego terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został określony w u.p.p.w.d., co czyni go terminem prawa materialnego, o którego przywróceniu nie może orzekać organ administracji publicznej. Nie jest więc dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie o art. 58 i art. 59 K.p.a. O przywróceniu terminu można orzec wyłącznie w stosunku do terminów procesowych. Kolegium wyjaśniło, że uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego, czy nie skorzystanie z niego, nawet bez zawinienia strony, w czasie określonym przez prawo materialne wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia jej praw, ale też obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Kolegium uznało, że termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. jest terminem prawa materialnego, gdyż użyty w przepisie zwrot "począwszy od miesiąca" jest terminem prawa materialnego, a kolejny "wpłynął wniosek" to czynność procesowa warunkująca wypłatę świadczenia. Nie można więc uznać, że w sprawie w ogóle mogło dojść do uchybienia terminu. Złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawiają możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę liczenia okresu początkowego, od którego mogła nabyć prawo do świadczeń. Data złożenia wniosku ogranicza bowiem w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Prawo, wynikające z przywołanej normy prawnej, może być realizowane tylko we wskazanym terminie, a brak jest przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia. Z akt wynika zaś, że [...] sierpnia 2019 r. do GOPS wpłynęła prośba A. L. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...]. W uzasadnieniu prośby wnioskodawczyni podała dzień [...] sierpnia 2019 (dzień. w którym złożyła wnioski o przyznanie świadczenia dobry start oraz świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy [...]). Strona była przekonana, że złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenie dobry start. W okresie zasiłkowym [...] do GOPS wpłynął tylko wniosek A. L. o ustalenie prawa do świadczenia "dobry start", który złożyła [...] sierpnia 2018 r. i został on pozytywnie rozpatrzony w tym samym dniu. W aktach brak jest wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Dnia [...] sierpnia 2019 r. strona złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na kolejny okres zasiłkowy [...]. Z informacji z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że przyznano stronie świadczenie wychowawcze na dziecko L. K. na okres od lipca 2019 r. do maja 2021 r. w wys. [...] zł/m-c. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że strona nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku osobiście w organie [...] sierpnia 2018 r., choćby kserokopii wniosku złożonego osobiście, a potwierdzonego przez GOPS. Niedopuszczalne jest orzeczenie o przywróceniu uchybionego terminu w oparciu o art. 58 i art. 59 K.p.a. z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Jednocześnie, z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe. Mocą art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Stwierdzenie bezprzedmiotowości obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Dlatego orzeczono, jak wskazano na wstępie. A. L. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] podniosła zarzuty prezentowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Na rozprawie sądowej wskazała nadto, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia dobry start złożyła osobiście [...] sierpnia 2019 r. również wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. uchylające w całości postanowienie Kierownika GOPS w [...] wydane z up. Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2019 r. odmawiające A. L. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...], i umarzające postępowanie I instancji w całości. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - K.p.a.) oraz przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 – u.p.p.w.d.). Z akt sprawy wynika, co prawidłowo wskazało SKO w [...], że skarżąca podaniem wniesionych do Kierownika GOPS w [...] [...] sierpnia 2019 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...]. Tym samym, jak należy rozumieć, skarżąca równocześnie wystąpiła o przyznanie prawa do ww. oznaczonego świadczenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka (art. 18 ust. 2 u.p.p.w.). Zgodnie z art. 21 ust 3 u.p.p.w.d. wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną - od dnia 1 lutego danego roku. Przepis art. 61 § 3 K.p.a stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wskazany przepis określa zdarzenie, z jakim wiązać należy datę wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, a nie datę, do której żądanie takie może być zgłoszone. Data ta nie wyznacza nowego ani innego terminu zgłoszenia żądania (wniosku) strony niż wynikający z przepisów prawa materialnego. W świetle art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 u.p.p.w. w związku z art. 61 § 3 K.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek [...] sierpnia 2019 r. na swą córkę L. K., na okres zasiłkowy [...], żądając przywrócenia terminu do jego złożenia w trybie art. 58 i 59 K.p.a. Zaakcentowała, że do [...] sierpnia 2019 r. (dzień, w którym wnioski o przyznanie świadczenia dobry strat oraz świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy [...]) była przekonana, że złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenie dobry start. Do tej pory nie zauważyła braku wpływu świadczenia wychowawczego ze względu na różne sprawy rodzinne i osobiste oraz brak dostępu do konta internetowego na bieżąco. Ponadto wskazała, że pieniądze pochodzące ze świadczenia wychowawczego są niezbędne na edukację. W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy dokonał analizy charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. oraz konsekwencji niezachowania wspomnianego terminu. Sąd zgadza się z oceną Kolegium, że ów ma charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 737/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Go 974/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd podkreśla się w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Komentarz do art. 24 – Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska (red.), LEX 2015). O dopuszczalności przywrócenia terminu na gruncie art. 24 ust. 2a u.ś.r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 15 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 297/10 (dostępny j.w.), gdzie zwrócił uwagę iż okoliczności, z powodu których strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu: "przepisy ustawy (o świadczeniach rodzinnych), poza wyjątkami określonymi w art. 24 ust. 2a i 3a (oraz ust. 9) ustawy, nie przewidują bowiem możliwości wstecznego zasądzenia świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku." Słusznie zatem SKO w [...] stwierdziło, że wskazany w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. początek przyznania świadczenia - od daty złożenia wniosku - nie jest terminem, który podlega przywróceniu. W razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku". Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1197/12 (dostępny j.w.) na kanwie sprawy dotyczącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok ten, choć wydany na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, zachowuje aktualność w postępowaniach dotyczących przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, które również są postępowaniami wszczynanymi na wniosek, a konstrukcja przepisów obu ustaw w omawianym zakresie jest zbliżona. Wobec powyższego zasadne jest stanowisko Kolegium, iż w rozpatrywanej sprawie art. 58 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej znajduje zastosowanie bowiem jedynie do terminów procesowych, nie zaś terminów prawa materialnego. Z opisanych powodów - zdaniem Sądu – zaskarżone postanowienie zasługuje na aprobatę. W rezultacie, z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu rozpoznanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Na podstawie tego przepisu postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Stwierdzenie bezprzedmiotowości obligowało organ odwoławczy do zakończenia postępowania w sposób formalny poprzez umorzenie postępowania. Zważywszy, że organ I instancji rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na jej córkę na okres zasiłkowy [...] poprzez odmowę przywrócenia tego terminu (postanowieniem Kierownika GOPS z [...].08.2019 r.), prawidłowo SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło wadliwe postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej sformułowanego w piśmie z [...] grudnia 2019 r., jakoby wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia dobry start złożyła osobiście [...] sierpnia 2019 r. również wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K. na okres zasiłkowy [...], Sąd uznał oświadczenie to za gołosłowne wobec nieprzedstawienia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów. W tym stanie rzeczy skargę A. L. należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.