II SA/Po 106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Podrazik Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), Starosta S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych, decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia (...) lipca 1981 r., Nr (...), nieruchomości położonych w S., oznaczonych nr geod. (...) i (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli: J. H., I. S. oraz C. H. Pismem z dnia (...) sierpnia 2006 r. J. H. zawiadomił Starostę, że wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta S. z dnia (...) lipca 1981 r. W dniu (...) października 2009 r. Wojewoda poinformował strony, ze nie jest możliwe rozpoznanie tego wniosku w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to (...) grudnia 2009 r. Stąd, w ocenie Starosty, w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej o zwrocie nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jest to zagadnienie wstępne dla sprawy, ponieważ ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowoduje, że postępowanie o zwrot stanie się bezprzedmiotowe. J. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty S. W jego treści skarżący podniósł, iż tryby postępowania dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i stwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej nie są ze sobą konkurencyjne, co oznacza, że uprzednie rozstrzygnięcie jednego z nich nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do drugiego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda postanowieniem z dnia (...) stycznia 2010 r. Nr (...), w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa są wyłącznie sytuacje prawne, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia, gdyby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to poza tym zagadnienie otwarte tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. W ocenie Wojewody postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z (...) lipca 1981 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w prowadzonym obecnie przed Starostą S. postępowaniu o zwrot tej działki. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego rzeczonego aktu spowoduje bowiem restytucje prawa własności przedmiotowej działki na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. H., wskazując, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...), uchylające wcześniejsze postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r., Nr (...), w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr (...) i (...) z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na wydaniu aktu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej w/w nieruchomości i umarzające w tej części postępowanie I instancji. Zdaniem skarżącego, Wojewoda zważywszy na to postanowienie winien zatem, rozpatrując zażalenie na postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r., uchylić je jako naruszające powagę rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Starosty S. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia (...) lipca 1981 r. Nr (...), w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w Słupcy, oznaczonych nr geod. (...) i (...). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wdaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowanie jeszcze w ogóle nie było (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 249). Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organów, wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ewentualnym postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie ważności decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczy się w oparciu o przesłanki z art. 156 kpa. Kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości normuje zaś ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – art. 136 i następne, przy czym przepisy tej ostatniej ustawy stanowią samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od ustalenia, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzić będzie do sytuacji, jakby nieruchomość nie została wywłaszczona, a to skutkować będzie także – ewentualnie – bezprzedmiotowością postępowania o zwrot nieruchomości. Jednakże decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia (...) lipca 1981 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr (...) i (...) położonych w S. pozostaje w obrocie prawnym, a skoro tak – organy obowiązane są ocenić zasadność wniosku o ich zwrot. Zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu rozstrzygnięcia ewentualnej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 555/09, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Podrazik