II SA/Po 1064/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...]stycznia 2008 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. W. (dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zmianami) nałożył na Państwa L. i Z. R. obowiązek wykonania następujących czynności polegających na przedłożeniu: □ zaświadczenia wójta o zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; □ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; □ opinii technicznej, oceniającej prawidłowość wykonywanych robót budowlanych i ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, wraz z inwentaryzacją wykonywanych robót budowlanych. Celem nałożenia powyższych obowiązków było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych polegających na wycięciu i montażu okien połaciowych w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. R. w Z., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Pana F. M., zarządzającego sąsiednią nieruchomością o nr ewidencyjnym [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż na działce nr [...] w Z. usytuowany jest budynek mieszkalny ze ścianą szczytową w granicy z działką nr [...]. Budynek stanowi własność Państwa L. i Z. R. – inwestorów. Inwestorzy od strony frontowej wycięli w połaci dachu trzy otwory okienne o wymiarach 78/11 na wyskości175 cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...], wynosi 1,75 m. Okna zostały wykonane w sierpniu 2007 r., na podstawie decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Starostę Ś., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego, kategoria I, położonego w Z. na działce nr [...]. Następnie organ ustalił, iż w połaci dachowej znajdują się jeszcze cztery okna. Jedno z nich powstało w czerwcu 2007 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia. Pozostałe zostały wykonane w trakcie prac remontowych poddasza, prowadzonych od dnia [.. ] r., Otwory okienne posiadają wymiary 78/118, usytuowane są na wysokości 175 cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...] wynosi 1,50 m. W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB stwierdził, iż inwestorzy nie posiadali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie powyższych otworów w połaci dachowej, a zgłoszenie z dnia [...]r., dotyczyło remontu poddasza i nie obejmowało wykonania trzech okien. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymieniony przepis reguluje tylko i wyłącznie odległości ścian i połaci dachowych budynków posiadających otwory okienne zwróconych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną. Inaczej mówiąc, regulacjom podlegają ściany i połacie dachowe równoległe do granic sąsiedniej działki. W niniejszym przypadku połać dachu z wykonanymi otworami okiennymi jest prostopadła do granic działki nr [...], z tej przyczyny przepis wymienionego rozporządzenia nie może mieć zastosowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący F. M., kwestionując przedstawioną przez organ interpretację § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Podniósł, iż PINB nie uwzględnił treści art. 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia, który to przepis jest adekwatny do zaistniałej sytuacji. Wniósł o wydanie decyzji nakazującej likwidację trzech otworów okiennych w połaci dachowej w pasie 4 m, w tym dwa okna od frontu, a jedno okno od strony podwórza. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, iż wnoszący odwołanie F. M. nie posiada statusu strony postępowania, w związku z tym nie był uprawniony do wniesienia odwołania. Organ stwierdził, iż w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym status strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taką podstawę mogą stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a konkretnie § 12 pkt 2. Dokonując wykładni tego przepisu organ stwierdził, iż nie znajduje ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem żadna z połaci dachowych budynku przy ul. R. 4 nie jest zwrócona w stronę działki nr [...]. Z tego względu sprawa "wykonania otworów okiennych w połaci dachu budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], w Z." nie dotyczy interesu prawnego pana F. M., w znaczeniu określonym w art. 28 k.p.a. Dlatego nie może on być stroną przedmiotowego postępowania, co oznacza, iż nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji nr [...] wydanej przez PINB w Ś. W. w dniu [...] r. W takich okolicznościach organ był zobligowany umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł F. M., żądając jej uchylenia oraz merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także niezastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego jego uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten jako dotyczący postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien mieć zastosowanie również w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym obiektów na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Po drugie skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, otwory okienne budynku znajdującego się na sąsiedniej działce posadowione są w odległości mniejszej niż 3 metry o których stanowi ten przepis. Powyższe uzasadnia, w ocenie skarżącego, posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja bezpośrednio dotyczy jego praw. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformował, iż z urzędu stwierdzono nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. w dniu [...] r., a tekst tej decyzji załączono do akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sad uznał, iż skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie wnoszącego odwołanie przymiotu strony postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na wybiciu i osadzeniu okien w połaci dachowej budynku stanowiącego własność inwestorów. Decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) i prowadzi do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Strona skarżąca nie godzi się na legalizację przedmiotowej samowoli i wskazuje, iż decyzja organu I instancji narusza jej interes prawny, którego źródła w pierwszej kolejności upatruje w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, iż zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego co prawda wyrażony został pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 94/06 Lex nr 319419), lecz pogląd ten jest odosobniony i nie jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym przeważa bowiem pogląd, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nie mają zastosowania w żadnym innym postępowaniu, poza postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji za chybione uznać należy stanowisko skarżącego, iż źródłem jego interesu prawnego jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie wskazać tylko należy, iż celem wprowadzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Wprowadzone do ustawy pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy przy tym odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony, ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie sporne okna usytuowane są w połaci dachu usytuowanej prostopadle do działki skarżącego, co zdaniem Sądu pozwala uznać, iż inwestycja ta w żaden sposób nie koliduje z interesem skarżącego, zarówno prawnym, jak i faktycznym. Sporna inwestycja nie jest bowiem inwestycją mającą negatywne oddziaływanie na działkę nr [...], która to nieruchomość nie doznaje jakiegokolwiek ograniczenia w związku z realizowanym przez inwestora remontem. W świetle powyższego uznać należy, iż już samo usytuowanie spornej inwestycji wyklucza zaliczenie działki, która skarżący włada, jako nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania. W konsekwencji ocenę przymiotu strony postępowania legalizacyjnego przeprowadza się wyłącznie w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska stronami postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Zgodnie z ugruntowanym poglądem, oparty na art. 28 k.p.a. status strony musi znajdować swoje źródło w przepisach prawa materialnego (Z.Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 128, Janusz Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 194). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny będący taką sytuacją, gdy określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W zaskarżonej decyzji ustalenie legitymacji wnoszącego odwołanie nastąpiło w odniesieniu do art. 28 k.p.a., w oparciu o przepis §12 ust. 2 wyżej omówionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dotyczy dopuszczalnej odległości pomiędzy budynkiem a sąsiednią działką. Zgodnie z tym przepisem odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Skarżący upatruje zasadność swojej skargi w sformułowaniu kończącym przepis "lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu". Pomiar przy zastosowaniu tej metody wskazuje, iż nie została zachowana stosowana odległość pomiędzy budynkiem a granicą sąsiedniej działki. Odwołujący zdaje się przyjmować, iż przedmiotowy sposób pomiaru odległości jest równorzędny i niejako alternatywny w stosunku do wymienionego w pierwszej części przepisu. Wynikałoby z tego, iż każdy z zawartych w przepisie sposobów pomiaru może być stosowany, a wybór zależy od uznania dokonującego pomiaru. W ocenie Sądu w odniesieniu do powyższego zarzutu należy podzielić stanowisko organu, iż taka interpretacja jest nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy. Trudno znaleźć uzasadnienie dla tworzenia dwóch konkurencyjnych metod mierzenia odległości między budynkiem a działką sąsiednią, zwłaszcza gdy zastosowanie każdej z nich będzie dawało odmienne rezultaty. Prowadziłoby to do nieustających sporów i praktycznie uniemożliwiało określenie prawidłowego usytuowania budynku, w konsekwencji paraliżując wszelkie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe przemawia za przyjęciem, iż organ dokonał prawidłowej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tą wykładnią pierwsza część przepisu "odległość od granicy, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy", dotyczy tych przypadków, gdzie ściana albo połać dachowa z otworem okiennym jest usytuowana równolegle do granicy z działką sąsiednią. Druga część przepisu "odległość od granicy, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu", dotyczy przypadków, gdy ściana albo dach z otworem okiennym jest usytuowana w sposób nierównoległy do granicy z działką sąsiednią. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie połać dachowa z otworem okiennym jest usytuowana prostopadle do granicy z działką sąsiednią, jednakże nie jest spełniony warunek zwrócenia połaci dachowej budynku w stronę granicy. Żadna z połaci dachowych budynku posadowionego na działce nr [...] nie jest zwrócona w stronę granicy z działką nr [...]. W konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy dla wykazania przez skarżącego, iż ma on interes prawny w występowaniu jako strona w postępowaniu odwoławczym. Samo posiadanie interesu faktycznego, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, jest niewystarczające dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Podsumowując zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania legalizacyjnego. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, które zostało zainicjowane przez podmiot nieuprawniony. W tych okolicznościach Sąd, na mocy art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił, bowiem zgodnie z art. 200 powołanej ustawy zwrot kosztów postępowania przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska