II SA/Po 1065/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/W. Batorowicz /-/B. Kamieńska Decyzją z dnia [...]05.2008 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego na podstawie art. 288 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 272 pkt 1, art.273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust.l ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 04.10.2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M. P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714) wymierzył Gminie P. opłatę podwyższoną w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres: II półrocza 2007 r. Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 274 ust. 5 Prawa ochrony środowiska wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Ponadto jeżeli składowane lub magazynowane odpady ulegają zmieszaniu, za podstawę opłaty za korzystanie ze środowiska przyjmuje się rodzaj odpadu, za który jednostkowa stawka opłaty jest najwyższa (art. 280). W sytuacji natomiast, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił, w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - wówczas Marszałek Województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Gdy podmiot składuje odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ponosi on opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1). Sytuacja taka zaistniała w odniesieniu do opłaty za składowanie odpadów należnej za II półrocze 2007 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 275 w związku art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska opłata podwyższona za składowanie odpadów na składowisku bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w II półroczu 2007 r. należna od Skarżącej gminy łącznie wynosi [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że na tą kwotę składa się opłata w wysokości [...] zł wynikająca z wykazu informacji o dokonanych obliczeniach podstawy należności, który wpłynął do Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu dnia 29.02.2008 r., oraz kwota różnicy ustalona w wyniku weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Departament Środowiska między kwotą faktycznie należną w wysokości [...] zł., a kwotą opłaty wykazaną przez Stronę w wysokości [...] zł. Różnica ta w wysokości [...] zł. (po zaokrągleniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa — art. 281 ust.l ustawy Prawo ochrony środowiska, w nawiązaniu do art. 63 § 1 Ordynacji Podatkowej) stanowi podstawę wymiaru niniejszej decyzji. Na podstawie dokonanych w sprawie ustaleń stwierdzono, że Skarżąca gmina nie wywiązała się z obowiązku uiszczenia w pełnym wymiarze opłaty za składowanie odpadów na składowisku w II półroczu 2007 r. Strona w styczniu.2008 r. złożyła informację o rodzaju i ilości odpadów składowanych na składowisku w II półroczu 2007 r. Następnie, dnia 29.02.2008 r. złożyła korektę poprzedniego sprawozdania, w której wykazała ilości odpadów przyjętych na składowisko w II półroczu 2007 r. oraz podała czas składowania odpadów, czyli ilość dób składowania odpadów w celu naliczenia opłaty podwyższonej. Składowisko posiadało decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji ważną od dnia 21.12.2005 r. do dnia 31.03.2007 r. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wykazu informacji dostarczonego przez Gminę, tj. ilości odpadów wyrażonych w Mg, rodzajów odpadów składowanych na składowisku w miejscowości S. oraz ilości dób składowania odpadów określono wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska w II półroczu 2007 r. Organ I instancji wyjaśnił również, że sama strona nie doliczyła opłaty podwyższonej za odpady złożone na składowisku w poprzednim okresie rozliczeniowym, w którym składowisko funkcjonowało bez wymaganej prawem decyzji, tzn. złożone w I półroczu 2007 r. od dnia 1.04.2007 r. W przypadku umieszczenia odpadów na składowisku, które nie ma zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, powinna być ponoszona opłata za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, oraz opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób składowania odpadów bez wymaganej decyzji. Wskazano też, że składowisko nadał funkcjonuje, przyjmowane są odpady a złożone w poprzednich okresach nadal są tam składowane, w związku z czym powinna zostać naliczona opłata podwyższona za wszystkie odpady umieszczone na składowisku w całym okresie funkcjonowania składowiska bez decyzji aż do czasu uregulowania stanu formalnoprawnego składowiska. Organ podkreślił też, że choć Skarżąca gmina informowała, iż ważyła odpady korzystając z wagi należącej do Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska to jednak nie zmienia to faktu, iż składowisko nie posiadało aktualnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji i zgodnie z prawem opłata podwyższona powinna zostać naliczona. W przewidzianym ustawą terminie Skarżąca gmina złożyła odwołanie domagając się uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 64 kpa, a także art. 53 ust.2 pkt 6 ust.4 pkt.4 w zw. z art.50 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz.251 ze zm.) w zw. z §13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji "budowy "eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U z 2003 r. Nr 61, poz. 549) w zw. z art. 8 i 7 kpa. Decyzją z dnia [...] 09.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowisko skarżącej, sprowadza się do twierdzenia, iż Gmina P. spełniała wszystkie warunki potrzebne do uzyskania decyzji zatwierdzającej Instrukcję Eksploatacji Składowiska Odpadów, a Wojewoda Wielkopolski uchybił prawu odmawiając jej wydania. Tymczasem, nie powinno budzić wątpliwości, iż wystarczającą i jedyną przesłanką podwyższenia opłaty za korzystanie ze środowiska jest działanie bez wymaganego zezwolenia (art.276 ust. l Prawa ochrony środowiska). Kolegium wskazało też, że odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej następuje, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do uiszczenia opłaty, zrealizuje przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. W myśl Prawa ochrony środowiska okres 5 lat jest okresem maksymalnym, jednak odroczenie płatności następuje na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie przedsięwzięcie polegało na uzyskaniu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W stwierdzonym na gruncie rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym Skarżąca gmina winna była przed upływem terminu płatności opłaty za II półrocze 2007r. złożyć wniosek do Marszałka Województwa o odroczenie terminu płatności tej części opłaty, która uległa podwyższeniu. Po uzyskaniu w dniu [...] 07.2008r. decyzji Marszałka Województwa o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych, można byłoby wystąpić do Marszałka o umorzenie odroczonych opłat (art.319 ust.3 Prawa ochrony środowiska). Skarżąca gmina z takiej możliwości jednak nie skorzystała. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu wniosła Gmina Piaski domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wójt gminy o uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska ubiegał się od początku 2007 r. Tymczasowo zawarł umowę z Gminną Spółdzielnią Samopomoc Chłopska w P. w sprawie zlecenia usługi ważenia samochodów transportowych do wywozu odpadów komunalnych od wymienionych przedsiębiorstw w umowie, a następnie kupił wagę i wyposażył wysypisko i dopiero wówczas uzyskał pozwolenie. Skarżąca gmina zarzuciła, że żaden z organów nie dostrzegł, że przyczyną naliczenia Skarżącej podwyższonej opłaty było ważenie odpadów poza wysypiskiem. Główną przyczyną odmowy zatwierdzenia instrukcji było brak wagi na wysypisku, pomimo, że Skarżąca gmina zapewniała ważenie odpadów na podstawie zawartej umowy nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Przyczyną naliczenia podwyższonej opłaty był brak instrukcji zatwierdzającej eksploatację wysypiska. Z kolei brak instrukcji zatwierdzającej eksploatację wysypiska był spowodowany nieuznaniem przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego ważenia odpadów poza wysypiskiem na podstawie zawartej umowy najmu z Gminną Spółdzielnią. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zatwierdził instrukcję po zakupie i zainstalowaniu wagi na wysypisku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom przepisów prawa. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż prowadzone przez skarżącą gminę składowisko, we wskazanym w decyzji okresie, funkcjonowało bez wymaganej prawem decyzji. W związku tym, skarżącej wymierzona została opłata podwyższona w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres II półrocza 2007 r. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Gmina podnosi, że podejmowała próby uzyskania stosownej decyzji, i nie z własnej winy nie uzyskała jej na czas, a w takiej sytuacji nie można obciążać jej ujemnymi skutkami braku tej decyzji. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 293 ust. 1 ustawy dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska stanowiący, iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Obowiązek uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska jest konsekwencją przyjętych zasad Prawa ochrony środowiska. Ustawa ta określa, bowiem wewnętrzny katalog czynności (wśród nich wymieniając m.in. składowanie odpadów) składających się na korzystanie ze środowiska, które z mocy prawa rodzą zobowiązanie do poniesienia ciężaru finansowego. Opłaty te podzielić można na opłaty "zwykłe" oraz opłaty podwyższone. Przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty podwyższonej. Opłaty te określone zostały normatywnie i dotyczą, co do zasady, korzystania ze środowiska bez stosownego pozwolenia, w sytuacji, gdy decyzja w tym przedmiocie jest wymagana prawem (por. J. Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 182). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca gmina od 21.12.2005 r. do dnia 31.03.2007 r. korzystała ze środowiska na mocy decyzji. Wnioskiem z dnia 13.02.2007 r. Gmina P. wystąpiła o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, na kolejny okres. Wniosek gminy został jednak załatwiony odmownie decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] 06.2007 r. Gmina ponownie wniosła o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji wysypiska odpadów komunalnych w S. w dniu 16.08.2007 r. Jednak również ten wniosek załatwiono odmownie (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...]09.2007 r.). Choć Gmina odwołała się od decyzji Wojewody, to decyzja odmawiająca zatwierdzenia instrukcji eksploatacji wysypiska odpadów komunalnych w S. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z 22.01.2008 r. Decyzje odmowne pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania ich zgodności z prawem. Poza sporem pozostaje więc, że Gmina od 01.04.2007 r. składowała odpady bez wymaganego prawem pozwolenia, natomiast postępowanie w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska zostało wszczęte 07.04.2008 r. Pomimo, podejmowanych prób dwukrotnie odmówiono Gminie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji wysypiska odpadów komunalnych w S. Przyczyną odmownego załatwiania wniosków Skarżącej gminy było niespełnienie wymogów określonych w art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Zgodnie, bowiem z decyzją Starosty G. z [...] 04.2004 r. Wójt Gminy P. został zobowiązany do dostosowania funkcjonowania składowiska i wyposażenia go w wagę samochodową do dnia 31.12.2005 r. Tymczasem, jak wywodziła sama gmina "w związku z dużymi kosztami zakupu wagi" składowisko w S. w wagę samochodową zostało wyposażone dopiero w 2008 r., co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z 29.02.2008 r. W świetle ustalonego stanu faktycznego nie można podzielić stanowiska Gminy, co do przewlekłego załatwienia sprawy zainicjowanej jej wnioskiem. Dla przyjęcia takiego założenia konieczne byłoby nie tylko samo twierdzenie, ale i uprawdopodobnienie przez stronę, że nie ponosi ona odpowiedzialności za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji wysypiska odpadów (por. wyrok WSA z 08.07.2005 r., sygn. IV SA/Wa 714/05). Tymczasem zgromadzony w aktach sprawy materiał, jak i argumentacja samej skarżącej wskazują, iż składając stosowny wniosek Gmina wiedziała, iż nie spełnia wymogów koniecznych od uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji wysypiska odpadów komunalnych. Od kwietnia 2004 r. Skarżąca miała świadomość ciążącego na niej obowiązku, polegającego na wyposażeniu składowiska odpadów w wagę samochodową. Termin realizacji tego obowiązku upływał z dniem 31.12.2005 r. Nie wygospodarowanie, więc przez Gminę od 2004 r. środków na zakup stosownej wagi nie może być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą, która obligowałaby organ do szczególnego potraktowania gminy. W rozumieniu Prawa ochrony środowiska opłaty podwyższone są sankcją finansową, jaką podmiot korzystający ze środowiska ponosi m.in. w przypadku nieprawidłowego postępowania z odpadami (art. 292 w zw. z art. 293). Obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska powstaje w związku ze składowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Stąd, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istne było wyłącznie to czy skarżąca gmina składowała odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają natomiast przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem ustawodawca nie przewidział takich przesłanek powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez stosownej decyzji, o której mowa w art. 293 ust. 1. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze argumentu, iż Gmina zwróciła się o odroczenie płatności i umorzenie podwyższonej opłaty wyjaśnić, należy, że do ponoszenia tzw. opłat podwyższonych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, dotyczących odraczania terminów oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. Wyłączenie to obejmuje tę część opłaty podwyższonej, która przewyższa "opłatę zwykłą" (por. J. Stelmasiak, op. cit., s. 183). Reasumując, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska BR