II SA/Po 1066/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi K. T.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] 2008r. Nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Burmistrz Miasta L. postanowieniem z dnia [..] 2008r. Nr [..] wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił K. T.-M. wydania zaświadczenia o możliwości przekształcenia pomieszczeń gospodarczych i garażowych mieszczących[..] obrębu L., przy ul. K., na lokal usługowy (sklep spożywczy) i zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym "Luboń Centrum". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 20 marca 2008r. K. T.-M. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o możliwości przekształcenia pomieszczeń gospodarczych i garażowych mieszczących się we wskazanym wyżej budynku na lokal usługowy (sklep spożywczy). Pismem z 2 kwietnia 2008r. organ poinformował wnioskodawczynię, że budynek mieszczący się przy ul. K.w L. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Luboń Centrum" znajduje się w kwartale oznaczonym symbolem D-MW/UH-2, przeznaczonym pod teren zabudowy wielorodzinnej, kamienic miejskich, 3-5 kondygnacyjnych oraz 7-kondgnacyjnej (punktowiec) i nie ma podstaw do przekształcenia pomieszczeń garażowych i gospodarczych na lokal usługowy sklep spożywczy, bowiem lokale usługowe przewidziane są w parterach budynków wielorodzinnych mieszczących się wzdłuż głównych ulic, do których ul. K., na mocy planu miejscowego, nie została zaliczona. Załącznik graficzny ww planu miejscowego wyraźnie wskazuje lokalizację pierzei usługowych w parterach budynków wielorodzinnych. Organ wyjaśnił, że w dniu 5 maja 2008r. K. T.-M. ponownie złożyła wniosek w tej sprawie żądając rozpatrzenia sprawy i wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W związku z tym Burmistrz potraktował oba wnioski jako wnioski o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, jako element niezbędny do złożenia wniosku w sprawie zmiany sposobu użytkowania do Starosty P. i orzekł jak w sentencji. K. T.-M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 218 kpa. Podniosła, iż jako właścicielka lokali znajdujących się na parterze budynku przy ul. K. w L. wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na ich przekształcenie na lokale usługowe (sklep spożywczy). Wskazała, że spełniają one wszelkie warunki do prowadzenia takiej działalności wymagane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Zostały też zarejestrowane w Ewidencji Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza L. jako siedziba prowadzonej działalności. Zdaniem wnoszącej zażalenie odmowa wydania zaświadczenia jest bezpodstawna. Ustalenia ogólne planu miejscowego "Luboń Centrum" przewidują bowiem lokalizację usług nieuciążliwych wzdłuż głównych ulic, nie zawierają natomiast zakazu lokalizacji, w indywidualnym przypadku, sklepu spożywczego służącego najbliższym mieszkańcom domów wielorodzinnych w budynku przy ul. K. Organ, do którego wpłynął wniosek, zgodnie z art. 218 ust. 2 kpa, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające celem załatwienia sprawy zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy. Tymczasem Burmistrz wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie biorąc pod uwagę argumentów podnoszonych przez wnioskodawczynię i dokonując zawężającej interpretacji zapisów planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [..] 2008r. Nr [..] uchyliło zaskarżone postanowienie i odmówiło wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej przez wnioskodawczynię zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych i garażowych w budynku przy ul. K. w L., z planem miejscowym. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w myśl art. 217 § 2 pkt 1 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W rozpatrywanej sprawie przepisem tym jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym do zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Kolegium stwierdziło, że dla obszaru, na którym położony jest budynek z lokalami objętymi wnioskiem istnieje obowiązujący plan miejscowy "Luboń Centrum". Według zapisów tegoż planu usługi nieuciążliwe w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej winny być lokalizowane w parterach budynków wzdłuż głównych ulic, przy czym dopuszczono lokalizację usług na kondygnacjach wyższych. Przedmiotowe lokale położone są zaś przy ul. K., która nie jest ulicą główną. Wobec tego zamierzona przez wnioskodawczynię zmiana sposobu użytkowania lokali z funkcji gospodarczo-garażowej na usługową (sklep spożywczy) jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Zmiana ta byłaby zgodna gdyby ul. Konarzewskiego była ulica główną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie przez niego zaskarżonego postanowienie wynika z faktu, iż Burmistrz orzekł ponad wniosek i swoje kompetencje. Nie jest on bowiem właściwy do zaświadczania o możliwości przekształcenia pomieszczeń. Po dokonaniu tych ustaleń winien zgodnie z art. 219 kpa odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści albo odmówić zaświadczenia, wskazując, że zamierzony sposób użytkowania jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. K. T.-M. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [..] 2008r., zarzucając naruszenie przy jego wydaniu art. 7, 9 i 77 kpa. Podniosła, iż Kolegium przy rozpoznaniu sprawy ograniczyło się do przesłanek formalnych, pomijając całkowicie merytoryczną stronę sprawy. Nie wzięło pod uwagę istotnych okoliczności, a mianowicie uzyskania przez skarżącą decyzji zatwierdzającej pomieszczenia w budynku przy ul. K. do prowadzenia działalności w postaci sklepu oraz uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Burmistrza L., więc tego samego organu, który następnie – pomimo wpisu do ewidencji – odmówił wydania zaświadczenia. Tym samym zdaniem skarżącej naruszony został jej słuszny interes. Naruszenia art. 9 kpa skarżąca upatruje w tym, iż organ odwoławczy pominął okoliczność, że Burmistrz L. naraził ją na koszty związane z prowadzeniem działalności, wpisując do ewidencji działalności gospodarczej, jako miejsce jej prowadzenia lokale znajdujące się na parterze budynku przy ul. K., a następnie odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń z planem miejscowym. Skarżąca podała, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. również nie zgłaszał uwag i wydał decyzję zatwierdzającą sklep ogólnospożywczy we wskazanych lokalach. Zdaniem skarżącej naruszenie przez Kolegium przepisu art. 77 § 1 kpa polegało na tym, iż nie rozpatrzono całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ odwoławczy pominął złożoną przez skarżącą decyzję i zaświadczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 12 marca 2008r. oraz zaświadczenie Burmistrza L. o wpisie do działalności gospodarczej. Uchybienia te powodują wadliwość przeprowadzonego postępowania i wydanego w jego wyniku postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarżąca, chcąc zrealizować swoje zamiary przebudowy lokali gospodarczych i garaży na sklep ogólnospożywczy, winna w pierwszym rzędzie wystąpić o wydanie zaświadczenia o zgodności jej zamierzenia z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Dopiero po uzyskaniu tego zaświadczenia mogłaby podjąć dalsze kroki tj. uzyskać zgodę starosty na dokonanie przebudowy, dokonać przebudowy, uzyskać potwierdzenie organów Inspekcji Sanitarnej o przydatności powstałego w wyniku przebudowy lokalu do prowadzenia w nim działalności gospodarczej, a na końcu dokonać rejestracji działalności. Zamiast tego skarżąca dokonała przebudowy garaży, nie posiadając spornego zaświadczenia, ani zgody Starosty. Kolegium wskazało, że decyzja organu Inspekcji Sanitarnej oraz rejestracja działalności gospodarczej nie były i nie mogły być przedmiotem badania i oceny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia. Można jedynie domniemywać, że Inspektor Sanitarny wydając swoją decyzję miał na względzie tylko przepisy sanitarne, nie badał zaś tego czy przebudowa garaży była legalna. Z kolei rejestracja działalności gospodarczej nastąpiła, ponieważ skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do lokalu oraz decyzją Inspektora Sanitarnego. W niniejszej sprawie nie ma to znaczenia. Niezależnie od tego, czy opisane wyżej decyzja i zaświadczenie były zgodne z prawem, wydanie skarżącej zaświadczenia o zgodności zamierzenia z planem miejscowym nie było możliwe. Zamierzenie to nie mieści się bowiem w postanowieniach planu miejscowego, żeby zaś wydanie zaświadczenia o żądanej treści stało się możliwe musiałaby nastąpić zmiana planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd badając legalność zaskarżonego aktu bada, czy został on wydany zgodnie z obowiązującymi w dniu jego wydania przepisami prawa. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dniu jego wydania, a tym samym skarga K. T.-M. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić na wstępie należy, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony. Zaświadczenia nie są bowiem decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami materialno-technicznymi, mającymi na celu urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń stanowią problematykę odrębną, a przepisy kpa dotyczące postępowania ogólnego znajdują zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w ograniczonym zakresie (A. Wiktorowska [w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi pod red. M. Wierzbowskiego], C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 239). Przepis art. 218 § 2 kpa przewiduje, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kpa (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, s. 16). W wyroku z dnia 21 stycznia 1997r., sygn. akt SA/Łd 3105/95 (OSP 1998, Nr 6, poz. 106) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie danych znajdujących się w jego (tj. organu) posiadaniu nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Występujący w art. 218 § 2 kpa w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 kpa (por też wyrok NSA z 2.09.1998r., II SA/Łd 1119/96, niepubl., za J. Borkowski [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 838-839). Przypomnieć należy, że skarżąca zwróciła się do Burmistrza L. z dwoma wnioskami – pierwszym z 20 marca 2008r. "o wydanie zaświadczenia o możliwości przekształcenia pomieszczeń gospodarczych i garażowych mieszczących się na parterze budynku przy ul. K. na lokal usługowy (sklep spożywczy)", drugim – o ponowne rozważenie wszelkich aspektów sprawy i wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania garaży w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. na lokal usługowy (sklep spożywczy). Poza sporem jest, że intencją skarżącej było uzyskanie zaświadczenia, które należy przedłożyć staroście wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlanego - Dz. U. z 2008r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc to pod uwagę, stwierdzić trzeba, że zadaniem Burmistrza L. w niniejszym postępowaniu było ustalenie jedynie, czy dla terenu objętego zamierzoną inwestycją obowiązuje plan miejscowy, a jeśli tak, to czy inwestycja ta odpowiada zapisom tego planu. Mając to na uwadze uznać należy, że sprzeczne z normą zawartą w art. 218 § 2 kpa byłoby uwzględnienie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w niniejszej sprawie dowodów przedłożonych przez skarżącą tj. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w P. z [..] 2008r. zatwierdzającej sklep ogólnospożywczy "K." ul. K. w L., zaświadczenia Burmistrza L. o wpisie skarżącej do Ewidencji Działalności Gospodarczej, czy zezwoleń Burmistrza L. na sprzedaży w lokalach tych napojów alkoholowych. Takie działanie nie tylko naruszałoby przepis art. 218 § 2 kpa zezwalający na przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ale też wykraczałoby poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest – o czym trzeba pamiętać – wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z zapisami obowiązującego planu miejscowego "Luboń Centrum". Stąd za pozbawione podstaw należy uznać zarzuty skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 kpa. Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy, iż Kolegium prawidłowo przyjęło, że planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali jest sprzeczna z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia planem miejscowym "Luboń Centrum". Uchwała Rady Miejskiej Lubonia z dnia 5 czerwca 1997r. Nr XL/184/97 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Luboń Centrum" w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy określała obszar, w obrębie którego usytuowany jest budynek przy ul. K. jako teren zabudowy wielorodzinnej, kamienic miejskich, 3-5 kondygnacyjnej oraz 7-kondygnacyjnej (punktowiec) [symbol MW/UH] (§ 10 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały). Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały na obszarach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW/UH) dopuszczono usługi w parterze. Przepis § 9 ust. 2 pkt 4 uchwały precyzował, iż w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszcza się usługi nieuciążliwe w parterach budynków wzdłuż głównych ulic. Wprawdzie w planie miejscowym nie zdefiniowano, które z ulic należy traktować jako główne, ale w § 5 ust. 2 pkt 4 planu odniesiono się do części graficznej planu – mapy, na której to wyznaczono, przy których ulicach dopuszczalne jest rozmieszczenie nieuciążliwych usług. W powołanym przepisie wskazano: "Następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu (zał. nr 1 uchwały) są obowiązującymi ustaleniami planu: (...) 4) pierzeje usługowe z obowiązującą linią zabudowy. W legendzie dołączonej do części graficznej planu pierzeje usługowe oznaczono grubą brązową linią. Z dołączonego do akt sądowych wyrysu z części graficznej planu wynika zaś, że ani wzdłuż ulicy K., ani przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy tej ulicy nie przewidziano pierzei usługowych. Usługi dopuszczono nieopodal, wzdłuż ul. W. Zważywszy, że stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) część graficzna planu stanowi załącznik do uchwały o planie miejscowym, uznać należy, że wskazane oznaczenia graficzne na mapie, wyznaczające linie pierzei usługowych są wiążące i stanowią integralną część planu miejscowego. Skoro zatem plan miejscowy "Luboń Centrum" obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie przewidywał możliwości wprowadzenia usług w budynkach usytuowanych przy ul. K., Kolegium miało rację odmawiając skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z pomieszczeń gospodarczych i garażowych na usługowe z planem miejscowym (art. 219 kpa). Na marginesie wskazać trzeba, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest przedłożona przez skarżącą na rozprawie treść uchwały Rady Miasta Luboń z dnia 5 lutego 2009r. Nr XXVIII/164/2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Luboń Centrum", albowiem uchwała ta została podjęta po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a zadaniem Sądu była ocena, czy postanowienie to jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska BR