II SA/Po 107/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. w W. Al. J. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii [...] sieci E. G. obejmującej: wieżę antenową, kontener techniczny z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce w O. ozn. nr ewid. gruntów [...] (k. [...] akt adm.). W dniu [...] r. T. C. wystąpił jednak z wnioskiem o wznowienie postępowania z urzędu wskazując na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w P. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...] akt adm.). Przedmiotowa decyzja była podstawą do wydania pozwolenia na budowę na przedmiotowe zamierzenie budowlane. Wnioskodawca przedłożył kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o uchyleniu decyzji Wójta Gminy O.. Jednocześnie wniósł on o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...]. wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie (k. [...] akt adm.) i decyzją z dnia [...] r. (k. [...] akt adm.) Starosta S. na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r .- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). umorzył wznowione postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii [...] sieci E. G. w O. na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. w W. Al. J. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii [...] sieci E. G. obejmującą: wieżę antenową, kontener techniczny z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce w O. ozn. nr ewid. gruntów [...] jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że inwestor legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...] akt adm.). Decyzja Wójta Gminy O. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...] akt adm.). Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 47 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. W dalszej kolejności organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona wszystkim stronom postępowania i żadna ze stron nie złożyła od niej odwołania. Decyzja ta stała się więc ostateczna w administracyjnym toku postępowania. W konsekwencji Starosta S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...] akt adm.) udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. T. C. [...] r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży przekaźnikowej. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...] akt adm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z dnia [...] r. Sygn. akt [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w czasie kiedy inwestor zakończył budowę i przystąpił do użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...] akt adm.) Wójt Gminy O. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże w wyniku odwołania przez strony postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], [....], [...] (k. [...] akt adm.) uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy O. z [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO w K. stwierdziło, że nie można rozpatrywać wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli inwestycja została już zrealizowana. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...] r. Sygn.akt [...]; [...] oddalił skargi żądaniem, których objęto uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], [...], [...]. Reasumując organ stwierdził, że do oceny prawidłowości wydanej decyzji decydujący jest stan rzeczy w chwili jej wydania. W dniu jej wydania inwestor spełniał wymogi formalno-prawne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w P. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w chwili kiedy inwestor zakończył proces inwestycyjny i przystąpił do użytkowania obiektu. Inwestor podjął próbę uzyskania ponownie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji, jednakże nie go uzyskać z uwagi na obowiązujący stan prawny. Kwestia została rozstrzygnięta w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r. W związku z powyższym postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i stosownie do art.105 § 1 Kpa należało je umorzyć. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniósł T. C. domagając się wznowienia z urzędu postępowania w sprawie, oraz o uchylenie lub zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda W. uchylił decyzję Starosty S. z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone. W rozpatrywanej sprawie zachodzi okoliczność wyrażona w wyżej przywołanym przepisie prawa, albowiem została uchylona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. - wyrok z dnia [...] r., Sygn. akt [.... Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowi promesę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wiąże organ wydający to pozwolenie. Starosta S. w wyniku wznowionego postępowania zbadał sprawę pod kątem merytorycznym, a następnie umorzył wznowione postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, pominął natomiast przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a., w którym to ustawodawca wskazał, że nie może nastąpić uchylenie decyzji z przyczyn określonych wart. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien zbadać okoliczności wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. Organ II instancji podkreślił też, że zgodnie z orzecznictwem upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie - wyrok WSA w W. z dnia 9 listopada 2005 r. VII SA/Wa 463/05 (Lex nr 198863). W skardze do sądu administracyjnego inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, podnosząc zarzut naruszenia art. 140 w zw. z art. 107 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 i 2 i 146 § 1 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucono uchybienie przepisom art. 140 w zw. z art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wadliwości stwierdzeń zawartych w sentencji decyzji poprzez określenie błędnie daty i znaku decyzji, która Wojewoda zamierzał uchylić. W następnej kolejności podniesiono zarzut uchybienia przepisom art. 138 § 1 i 2 kpa polegające na błędnej interpretacji przesłanek świadczących o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, poprzez wskazanie za wystarczające okoliczności nieprzytoczenia przez Starostę w jego decyzji, jako podstawy prawnej, treści art. 146 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w [...] r. skarżący cofnął zarzut skargi co do błędnego oznaczenia decyzji, wobec otrzymania postanowienia prostującego błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżona decyzja jest, bowiem zgodna z przepisami prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Ustosunkowując się w dalszej kolejności do argumentów podniesionych w skardze, za nieuprawniony należało uznać zarzut podania w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej daty i znaku decyzji, którą organ uchylił. Stosownie do treści art. 113 § 1 kpa Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji własnej z [...] r. powołując prawidłową datę i znak uchylanej decyzji Starosty S.. Postanowienie to wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia doręczono pełnomocnikowi skarżącego. Strona skarżąca nie skorzystała jednak z możliwości wszczęcia postępowania zażaleniowego w sprawie postanowienia Wojewody W. z [...] r., a wspomniany zarzut, ostatecznie został cofnięty przez pełnomocnika skarżącego, na rozprawie w dniu [...] r. Jednakże z omówionych powyżej względów nie mógłby on zostać uwzględniony w toku niniejszego postępowania. Odnosząc się z kolei do kwestii błędnej interpretacji przesłanek świadczących o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii [...] sieci E. G. w O. na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] wznowiono z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Sprawa pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii [...] zakończona została decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Uzasadniając postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii [...] organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P. z dnia [...] r., sygn. [...], uchylający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. W ocenie Starosty S., ziściły się bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii [...] wydana została w oparciu o uchyloną przez NSA decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi jednak uwzględniać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy, nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Ustawodawca poza pozytywnymi przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem wymienionym w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. przewidział bowiem również negatywne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. Jedną z negatywnych przesłanek przewidzianych w art. 146 § 1 kpa, która uniemożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału oraz z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta S. w ogóle nie dokonał ustaleń czy w rozpoznawanej sprawie upłynął jeden z terminów określonych w art. 146 § 1 kpa. Natomiast wydając decyzję w dniu [...] r., orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Wynika, to właśnie z istoty akcentowanej przez pełnomocnika strony skarżącej dwuinstancyjności toku instancji i wynikającej z niej zasadą dwukrotnego rozstrzygania tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może więc zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. wyrok NSA z dn, [...] r., sygn. [...]). Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty S. z [...] r. stanowił przepis art. 105 § 1 kpa stosownie do treści którego, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Prawidłowo więc, Wojewoda W. stwierdziwszy, że decyzja Starosty wydana została w wyniku zakończenia postępowania prowadzonego bez uprzedniej oceny spełnienia określonych art. 146 kpa przesłanek, uchylił ją i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skoro, bowiem spełnienie przesłanek z art. 146 § 1 kpa wyłączyłoby uprawnienie Starosty S. do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, to tym bardziej nie mógł orzekać w tym zakresie organ II instancji. Zawarcie w zaskarżonej decyzji Wojewody - jak oczekiwałby tego skarżący - orzeczenia opartego na podstawie art. 146 § 1 kpa, w niniejszej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. I właśnie te okoliczności uzasadniały przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z powyższych względów nie można było więc podzielić stanowiska pełnomocnika strony skarżącej, iż ustalenie, że organ I instancji rozpoznając sprawę, nie zbadał jej w kontekście przesłanek zawartych w art. 146 § 1 kpa, jest wyłącznie "spostrzeżeniem Wojewody" nieuzasadniającym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem organu II instancji, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa, oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Powołane orzeczenie WSA w W. z 09.11.2005 r., sygn. VII SA/Wa 463/05 (Lex 198863) błędnie wskazuje na konieczność umorzenia w takiej sytuacji postępowania. Tymczasem, przepis art. 151 § 2 kpa przewiduje, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji. Na marginesie zauważyć można, że Starosta S. rozpoznał już przedmiotową sprawę ponownie i decyzją z dnia [..] r. stwierdził, iż decyzja Starosty S. z [...] r. wydana została z naruszeniem prawa oraz odstąpił od uchylenia wymienionej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MK