II SA/Po 1078/12

Dnia 14 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 roku sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił E. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskowanego na J. N.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż E. Ł. w dniu 19 lipca 2012r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad J. N.. Organ ustalił, iż E. Ł. nie jest spokrewniona z J. N. w pierwszym stopniu pokrewieństwa, a zatem zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem niego. J. N. jest bratem matki E. Ł. (jej wujem). W tym stanie rzeczy organ uznał, w świetle treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne E. Ł. nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ł. wskazała, iż J. N. jest osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki i nie ma bliskiej rodziny, która mogłaby taką opiekę sprawować. Wskazała, iż jest jego opiekunem prawnym. Strona podniosła także, iż jakkolwiek nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do wuja, lecz jest ona członkiem jego rodziny i wchodzi krąg spadkobierców po wuju. Tym samym zastosowanie do niej znajdzie przepis art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołała się także na orzecznictwo sądowe, zgodne z którym odmowa przyznania świadczenia w związku z opieką nad wujem, stryjem, ciotką, jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą równości i w związku z tym jest bezzasadna i powinna zostać zmieniona. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących kwestię obowiązku alimentacyjnego stwierdził, iż nie podlega wątpliwości, że na E. Ł. jako siostrzenicy J. N., nie ciąży obowiązek alimentacyjny wymagany przez ustawodawcę, a wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy zatem stwierdzić, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo, że E. Ł. jest jedyną osobą, która może opiekować się wujem, to ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględniania takich szczególnych okoliczności i sytuacji, które pozwalałyby na przyznanie przedmiotowego świadczenia osobom innym niż wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy. Właściwe organy w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie dysponują prawem przyznania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Rozstrzygając o prawie do świadczeń rodzinnych są zobligowane do stosowania przepisów przywołanej wyżej ustawy. Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa, że prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem alimentacyjnym. Z kolei obowiązek alimentacyjny jest terminem prawnym, precyzyjnie zdefiniowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Przepisy są jednoznaczne i klarowne - ustawodawca ściśle określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, do którego wnioskodawczym bezsprzecznie nie należy. Kolegium wskazało, iż jako organ administracji publicznej nie może orzekać wbrew jednoznacznie sformułowanym przez ustawodawcę warunkom uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma też uprawnień do oceny niekonstytucyjności określonych przepisów. Takie uprawnienie jest wyłącznie zastrzeżone do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki Trybunał Konstytucyjny w drodze właściwego postępowania nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją określonego przepisu, dopóty właściwe organy mają obowiązek orzekania na podstawie tego przepisu, ponieważ zachowuje on swoją moc prawną. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. Ł. zarzucając naruszenie przepisów art. 17 ust. 1a ustawy od świadczeniach rodzinnych oraz naruszani art. 6, art. 7, art. 8 w zw. art 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona podniosła, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie przepisów prawa. Przepisy te wyrażają istotę zasady praworządności, którą jest związanie organów administracji publicznej prawem. Zasadne jest, że każdy podmiot stosujący prawo powinien rozważać zgodność stosowanej podstawy prawnej z normami ustawy zasadniczej. To obliguje organy administracji publicznej do interpretacji prawa w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Tymczasem organ II instancji nie wziął pod uwagę twierdzeń strony co do niekonstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych popartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym organ naruszył obok zasady praworządności również art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc nie zastosował go, nie dokonał jego wykładni. Organ II instancji wydając decyzję naruszył zatem również zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ wydając decyzję nie kierował się zasadą słusznego interesu stron przez co naruszył art. 7 k.p.a. Kolegium nie uznało bowiem, iż E. Ł. miała słuszny interes występując z wnioskiem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy z uwagi na opiekę nad swoim wujkiem wymagającym stałej pomocy. Jednocześnie też wskazano, iż organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie nie mógł wydać w niniejszej sprawie decyzji uznaniowej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, iż powołane w skardze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. P 27/07 dotyczyło art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. Po tej dacie zmieniła się treść tego przepisu, który w nowym brzmieniu znalazł zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym błędne jest założenie skarżącej, iż organ związany był treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2002 r. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2013 r. skarżąca podniosła, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, wyrok z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07), mimo że w innym zakresie niż poruszony w niniejszej sprawie, to są to orzeczenia aktualne i poglądy w nich prezentowane powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej w celu prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest dokonanie systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle treści art. 18, 71 oraz 20 i 32 Konstytucji RP. Nieprawidłowa jest interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawężająca krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Prowadzi to do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa tych członków rodziny, którzy opiekują się innym członkiem rodziny, mimo że nie mają względem niego obowiązku alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną kontrolowanego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Wykładania językowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy określa, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalsze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 129 i następne) wymieniają również małżonka jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz ustalają kolejność zobowiązanych do alimentacji. W ocenie Sądu w powołanym art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny określony został krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie analizowanych przepisów brak podstaw do przyjęcia, by świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który faktycznie taką opiekę sprawuje. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 962/12 (dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż wykładnia gramatyczna, choć ważna, nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni. Określony przepis prawa funkcjonuje bowiem w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Podkreślić jednak trzeba, iż możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Natomiast w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to organ administracji jak i sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. Zauważyć należy, iż na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 109), na które powołuje się skarżąca, ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, który obejmuje aktualnie wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1710/10 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1141/12 (dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył także, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 r. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy niniejsza sprawa. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 i 1a ma cechy dyskryminacji skarżącej. Z poglądem tym należy w pełni się zgodzić. Reasumując stwierdzić należy, iż w świetle unormowania obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji dalsze rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe. Tym samym skarżąca, na której nie ciąży względem jej wuja J. N. obowiązek alimentacyjny nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd pragnie zaznaczyć, iż znane mu są orzeczenia sądów administracyjnych zawierające stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnia z zgodnie z Konstytucją pozwalające rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się osobami spokrewnionymi w dalszym stopniu i tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie (na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1407/12, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej nie podziela tego poglądu prawnego z przyczyn podanych wcześniej. Podkreślić bowiem należy, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania zgodności z Konstytucją rozwiązania ustawodawczego. Jest to bowiem wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji), a ponadto nie posiadają kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni systemowej i celowościowej. Z tych przyczyn sąd oddalił skargę E. Ł. na podstawie art. 151 p.p.s.a.