II SA/Po 1079/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia dowodu; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 7d pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz § 36 i § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów u budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.), Starosta P. postanowił odmówić dopuszczenia dowodów w postacie zeznań uprawnionego geodety – wykonawcy pracy geodezyjnej polegającej na podziale działki położonej w K., gmina R., oznaczonej numerem (...), dokonanym w trybie art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz innych świadków. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na wniosek J. L. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu działek położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina R., oznaczonych numerami (...), (...) oraz (...). Pismem z dnia (...) czerwca 2015 r. J. L. wniósł o przesłuchanie w jego obecności geodety dokonującego podziału działki nr (...) w 2001 r. oraz innych świadków, co do faktu popełnienia błędu geodezyjnego. Następnie organ, odwołując się do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów u budynków wyjaśnił, że katalog środków dowodowych, na podstawie których ujawnia się przebieg granic w ewidencji gruntów i budynków jest zamknięty i nie zawiera środka dowodowego, w postaci zeznań świadków. Zwrócono przy tym uwagę, że Starosta, jako organ właściwy, nie jest uprawniony do korygowania błędów w dokumentacji technicznej. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji. W treści postanowienia zawarto również pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Zażalenie na powyższe postanowienie (uzupełnionym pismami z dnia (...) lipca 2015 r., (...) sierpnia 2015 r., (...) sierpnia 2015 r. oraz (...) sierpnia 2015 r.) wniósł w dniu (...) lipca 2015 r. J. L., wskazując na nieprawidłowości, jakich miał dopuścić się geodeta podczas dokonywania czynności w 2001 r., a które to nieprawidłowości, w ocenie wnoszącego zażalenie, uzasadniają jego przesłuchanie w prowadzonym obecnie postępowaniu administracyjnym. Wskazano przy tym, że wniosek o uchylenie operatu geodezyjnego z podziału działki nr (...) jest skutkiem analizy zgromadzonej dokumentacji. Dodatkowo wnoszący zażalenie zwrócił się do organu z wnioskiem o włączenie do akt sprawy wymienionych przez niego dokumentów. Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia dowodów w postaci zeznań uprawnionego godety oraz innych świadków. Organ II instancji w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymując następnie stanowisko Starosty, że przepisy regulujące działania organów geodezyjnych i kartograficznych zawierają zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których ujawnia się przebieg granic w ewidencji gruntów i budynków, przy czym katalog ten nie zawiera zeznań świadków. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. L. wnosząc o jego uchylenie oraz o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące nieprawidłowości podziału działki nr (...) położonej w K., gmina R. oraz wskazano na fakt bezzasadnego odrzucenia dowodów z przesłuchania świadków na potwierdzenie, że dokumenty podziału nieruchomości nie powinny zostać dopuszczone w sprawie z uwagi na ich nierzetelność i przynajmniej częściową fałszywość. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Starosty o odmowie dopuszczenia dowodów w postacie zeznań uprawnionego geodety – wykonawcy pracy geodezyjnej polegającej na podziale działki położonej w K., gmina R., oznaczonej numerem (...) oraz innych świadków. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postanowienie stanowi podjętą na podstawie przepisów procesowych, a wyjątkowo także w oparciu o powszechnie obowiązujące normy prawa materialnego, zewnętrzną, sformalizowaną czynność procesową organu administracji publicznej lub innego administrującego podmiotu procesowego o charakterze zewnętrznym, rozstrzygającą zasadniczo procesową kwestię indywidualną, wynikającą w toku postępowania, czynność władczą (jednostronną, objętą domniemaniem legalności i dopuszczalnością zastosowania w niektórych przypadkach przymusu bezpośredniego), co do zasady, nieodwołalną (stanowczą), z reguły następczą w określonej grupie czynności procesowych, pomocniczą (niebędącą celem postępowania administracyjnego), powtarzalną (możliwą wielokrotnie, w granicach ustawy procesowej, w konkretnym postępowaniu) i komunikowalną w sposób ekspresywny (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 610). Co istotne, różnica między decyzją a postanowieniem "polega przede wszystkim na tym, że decyzja jako pojęcie teoretyczne jest aktem rozstrzygającym daną sprawę administracyjną merytorycznie, natomiast postanowienie (również w zamyśle teoretycznym) sprowadza się do rozstrzygania kwestii czysto procesowych" (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 38). Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Z powyższego wynika, że kontrolą instancyjną nie zostały objęte wszystkie postanowienia wydawane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1048/11 (dostępnym na stronach internetowych NSA: w CBOSA), zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego (co miało miejsce w niniejszej sprawie – przypis Sądu). Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej. Pokreślić przy tym należy, że ograniczenie możliwości instancyjnej weryfikacji postanowień jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza jednak, że niemożliwe jest skontrolowanie prawidłowość postanowień, co do których zażalenie nie przysługuje. Tego typu postanowienia są weryfikowane w pierwszej kolejności w ramach odwołań od decyzji organu I instancji (art. 142 K.p.a.), a następnie mogą być kontrolowane przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na decyzję rozstrzygająca sprawę co do istoty. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że podstawową formą prawną działań organów administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym jest postanowienie. W szczególności organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania są uprawnione do wydawania postanowienia rozstrzygającego kwestię przeprowadzenia dowodu, o jakim mowa w art. 77 § 2 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. G. Łaszczyca zwraca uwagę, że użyty w powyższym przepisie zwrot "postanowienie dotyczące" wskazuje na konieczność jego szerokiego rozumienia omawianego postanowienia, które może obejmować zarówno postanowienie o przeprowadzeniu do odmowie przeprowadzenia dowodu, jak i kwestii pośrednio związanych z przeprowadzeniem dowodu (G. Łaszczyca, Postanowienie, str. 207). Do postanowienia rozstrzygającego kwestię przeprowadzenia dowodu stosuje się przepisy dotyczące postanowień, przy czym stanowi ono postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, gdyż brak jest przepisu K.p.a. przewidującego powyższy środek zaskarżenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 352/08, Baza NSA). Sąd zauważa ponadto, że w przepisach prawa materialnego, regulujących problematykę aktualizacji operatu ewidencyjnego, a więc w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z w sprawie ewidencji gruntów u budynków, brak jest przepisów regulujących formę prowadzonego postępowania dowodowego. W szczególności brak jest przepisu, który wskazywałby formę, w jakiej organ rozstrzyga złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu, jak też przepisu wskazującego aby na tego rodzaju rozstrzygnięcie przysługiwało zażalenie. Stąd w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajduje regulacja przewidziana w K.p.a., która nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie przeprowadzenia dowodu. Mając na względzie powyższe ustalenia przyjąć należało, że zażalenie na postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu jest niedopuszczalne, a w konsekwencji wydane na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 K.p.a. Jest ono bowiem wydane bez podstawy prawnej. Oznacza to, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia (...) lipca 2015 r. nr (wbrew zawartemu w nim pouczeniu), bowiem powyższe postanowienie nie może być zaskarżone w toku instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego błędnie przyjął zażalenie i rozpoznał je merytorycznie utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy powinien był stwierdzić - na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. - niedopuszczalność zażalenia. Skoro zaś tego nie uczynił, to zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był zobowiązany do rozważenia, czy na postanowienie obarczone wadą nieważności, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem bez podstawy prawnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy też powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 powołanej powyżej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie należące do kategorii tych, na które – jak wyżej wyjaśniono – nie przysługuje zażalenie. Biorąc pod uwagę art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy – z woli ustawodawcy, w tym konstytucyjnego, szeroko wykładać zakres kognicji sądów administracyjnych, tak aby zrealizować skutecznie prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniać zasady Państwa praworządnego (art. 2), przez kompleksową, holistyczną, skuteczną kontrolę administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że – co należy szczególnie podkreślić – niezgodne z zasadą Państwa prawnego byłoby odrzucenie przez sąd administracyjny wniesionej prawidłowo skargi na akt administracyjny, co w konsekwencji skutkowałoby utrzymaniem w obrocie prawnym aktu nieważnego, wydanego bez podstawy prawnej. Wobec powyższego na zasadzie a minori ad maius z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że skoro skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane przez organ na skutek zażalenia, które stronie przysługuje, to tym bardziej skarga ta jest dopuszczalna na postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe – pozbawione podstawy prawnej, co jest wyróżnioną przez ustawodawcę przyczyną ich nieważności. Zatem sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zostało wydane bez podstawy prawnej, a więc przy spełnieniu określonej w art. 156 § 1 pkt 2 przesłanki stwierdzenie nieważności wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.