II SA/Po 109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska A. i S. M. pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przedłużeniu zadaszenia o wymiarach 2,5 m na 3 m przed garażem usytuowanym na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...]wydanym w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) wstrzymał A. i S. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie garażu - obiektu parterowego z dachem płaskim o wymiarach 3,50 m na 5,60 m oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2003 r. stwierdzono, iż skarżący wykonali roboty budowlane przekraczające zakres dokonanego zgłoszenia z dnia [...] 08.2003 r. Roboty te objęte są wprawdzie wydaną na wniosek skarżących decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę, jednakże wykonane one zostały w czasie, gdy decyzja nie była ostateczna, a tym samym wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. Starosta decyzją z dnia [...]., w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, uchylił własną decyzję Nr [...]z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 51 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja powyższa, po rozpatrzeniu odwołania uczestnika Z. P. , została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Z. P. złożył skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. (Sygn.akt II SA/Po 299/04) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż organy obu instancji błędnie zastosowały tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, uznając iż zaistniała sytuacja wypełnia przesłanki przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Wykonane przez inwestorów roboty stanowiły w istocie rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego (garażu), w ich wyniku powstał obiekt w stanie surowym otwartym o wymiarach 3,50 m na 5,60 m. Rozbudowa garażu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy rozpoczęli budowę bez takiego pozwolenia, jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie takiego pozwolenia, co stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako robót wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie obejmuje bowiem swoją dyspozycją sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane nie wymienione w zgłoszeniu, a które jednocześnie są budową wymagającą pozwolenia na budowę. Ponadto w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego inwestorzy nie legitymowali się już decyzją o pozwoleniu na budowę, która została uchylona przez Starostę decyzją z dnia [...]. Z tych też powodów organy nadzoru budowlanego winny były zastosować tryb przewidziany w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia organu właściwego w sprawach zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 01.05.2006 r. Następnie postanowieniem Nr [...]z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przez A. i S. M. garażu na kwotę [...]zł, wskazując jednocześnie termin 7 dni do jej uiszczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]utrzymał w mocy wymienione wyżej postanowienie organu I instancji z dnia [...]. W dniu [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję Nr [...], w której na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał A. i S. M. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia w miejscowości W., na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakazuję rozbiórkę obiektu. Ponieważ skarżący nie wnieśli opłaty ustalonej postanowieniem z dnia [...] organ zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki. Na powyższą decyzję skarżący złożyli odwołanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż przystąpili do wykonywania robót w oparciu o zgłoszenie, mając jednak na uwadze zamiar przekroczenia prac zgłoszonych przerwali wykonywanie dalszych robót i wystąpili o pozwolenie na budowę. Po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skarżący dokończyli inwestycję w zaufaniu do organów państwa. W sytuacji, gdy okazało się, że podjęte przez organy administracji publicznej decyzje nie były trafne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nich opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł. Zdaniem skarżących jest to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej. Doszło bowiem przez uchybienia organu do spowodowania ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Skarżący nie uregulowali opłaty legalizacyjnej, gdyż kwota [...] zł znacznie przekracza ich możliwości finansowe. Zdaniem skarżących nałożenie w takich okolicznościach obowiązku rozbiórki garażu, który został wybudowany zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, jest wynikiem ewidentnego zaniedbania organu nadzoru budowlanego. Uchybienia organu administracji publicznej nie mogą jednak powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozbudowa spornego garażu jest samowolą budowlaną. W takim przypadku organy nadzoru przeprowadzają procedurę legalizacyjną określoną w przepisach art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli dokumentacja przedłożona w ramach tej procedury jest kompletna i spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nadzoru budowlanego określa opłatę legalizacyjną, której uiszczenie jest elementem niezbędnym do zalegalizowania samowoli budowlanej. Jeżeli inwestor nie wykona tego obowiązku, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę takiego obiektu. W przedmiotowej sprawie skarżący nie uiścili opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]konsekwencją czego było wydania nakazy rozbiórki garażu wybudowanego bez pozwolenia. A. i S. M. wnieśli skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie słusznego interesu prawnego skarżących przez uznanie, że okoliczności sprawy dają podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ich garażu oraz naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczono dodatkowo orzecznictwo wskazujące na wykluczenie możliwości obciążenia obywateli skutkami błędów spowodowanych przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę potrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. przesądził, iż do wykonanych przez skarżących robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Wyrok ten jest prawomocny, a w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, które mogłyby spowodować odmienną ocenę stanu faktycznego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wymienionym wyroku wiążą w sprawie zarówno organy administracji jak i sąd. Dlatego też działania organów nadzoru budowlanego prowadzącego procedurę legalizacyjną w trybie powyżej wskazanych przepisów należy uznać za właściwe. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do ich dyspozycji w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji postanowieniem nr [...]z dnia [...]ustalił dla skarżących opłatę legalizacyjną i określił termin jej uiszczenia. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]10.2006 r. wynika także, iż skarżący do dnia [...]10.2006 r. nie dokonali wpłaty opłaty. Sami skarżący nie kwestionują tej okoliczności. W tej sytuacji, wobec nie uiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej, na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowanego garażu. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iż w przedmiotowej sprawie to działania organów administracji spowodowały ujemne następstwa dla skarżących, a oni działali w dobrej wierze i zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Podkreślić trzeba, iż to skarżący przystąpili do rozbudowy garażu jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet przed złożeniem wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Działania kontrolne organu nadzoru budowlanego podjęte zostały w wyniku pisma Z. P. wniesionego [...] października 2003 r., natomiast skarżący wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę w trakcie prowadzonej rozbudowy w dniu [...]11.2003 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę, na którą powołują się skarżący, została wydana dnia [...] ,a następnie uchylona decyzją z dnia [...]. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa garażu - obejmująca wykonanie fundamentów, ściany z suporeksu, dachu, w wyniku której powstał obiekt w stanie surowym otwartym o wymiarach 3,50 m na 5,60 m - została wykonana przed dniem, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne, a nawet przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takich okolicznościach oczywistym jest, iż nie może być mowy o działaniu skarżących w zaufaniu do treści decyzji administracyjnej, a tym samym spowodowaniu ujemnych następstw dla skarżących w wyniku działania organów administracji publicznej. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w działaniach organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. /-/ E.Podrazik B.Drzazga /-/ B.Kamieńska za nieobecnego sędziego /-/ B.Kamieńska MK