II SA/Po 1097/12

Dnia 05 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania oddala skargę Orzeczeniem Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia (...) września 2012 r., nr (...), na podstawie art. 135j ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stwierdzono winę st. sierż. M. M. – dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych w Dopiewie Referat Prewencji Komisariatu Policji w T. Komendy Miejskiej Policji w P., w zakresie niedopełnienia obowiązków służbowych oraz odstąpiono od jego ukarania. W treści orzeczenia zawarto pouczenie dotycząca zasad i trybu wniesienia od niego odwołania, w szczególności wskazując, że w razie jego doręczenia obwinionemu i ustanowionemu obrońcy w różnych terminach, termin do złożenia odwołania lub wniosku liczy się od dnia doręczenia wcześniejszego. Jak wynika z zawartych w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru orzeczenie z dnia (...) kwietnia 2012 r. zostało doręczone M. M. w dniu (...) października 2012 r., natomiast jego obrońcy – adwokatowi G. S., w dniu (...) października 2012 r. Datowanym na dzień (...) października 2012 r. (data nadania – (...) października 2012 r.) odwołaniem, pełnomocnik M. M. – adwokat G. S., zaskarżył orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia (...) września 2012 r. Postanowieniem z dnia (...) października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w P., nr (...), na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy o Policji, odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia (...) września 2012 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, stosownie do treści art. 135k ust. 1 ustawy o Policji od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Równocześnie, na mocy art. 135f ust. 6 powyższej ustawy, orzeczenia wydane w toku postępowania dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony, z zastrzeżeniem, że w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie orzeczenie zostało jako pierwsze doręczone obwinionemu w dniu (...) października 2012 r., w tym dniu rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Nadane w dniu 10 października przez pełnomocnika odwołanie uznać należało tym samym za spóźnione. Mając powyższe na względzie organ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie przyjęcia odwołania, o jakim mowa w art. 135k ust. 3 ustawy o Policji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. reprezentowany przez adw. G. S. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 42 ust. 2 oraz art. 78, przepisu art. 135f ust. 6 ustawy o Policji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie prawa do obrony wyrażonego w art. 42 ust. 2 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie obrońcy obwinionego faktycznej obrony jego interesów oraz rażące naruszenie prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wyrażonego w art. 78 Konstytucji poprzez skrócenie obrońcy obwinionego terminu do zaskarżenia niekorzystnego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie winna bezpośrednio znaleźć zastosowanie konstytucyjna zasada prawa do obrony oraz prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji. Ich zastosowanie skutkowałoby koniecznością przyjęcia do merytorycznego rozpoznania odwołania obrońcy obwinionego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na przepisie, który w istotny sposób ogranicza prawo obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym do obrony. Jak wyjaśniono w przypadku ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne stanowi postępowanie quasi karne, do którego stosuje się odpowiednio przepisy procedury karnej. Istota rozstrzygnięć podjętych w tym postępowaniu rodzi prawne skutki o fundamentalnym znaczeniu dla jego uczestników. Stąd też zasada prawa do obrony powinna mieć takie samo zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym i karnym. Przepis art. art. 135f ust. 6 ustawy o Policji ogranicza, lub wręcz pozbawia obwinionego prawa do obrony. Tym samym Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji winien przyjąć do rozpoznania merytorycznego odwołanie w oparciu o konstytucyjne zasady prawa do obrony oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji. Zróżnicowanie terminów do złożenia środka odwoławczego dla strony i pełnomocnika ogranicza powyższe zasady, stąd omawiana regulacja stoi w sprzeczności z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, który na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy o Policji, odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji z dnia (...) września 2012 r. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnienia lub niewykonywaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie przepisów (art. 132 ust. 2 ustawy o Policji). Czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej (art. 132 ust. 4 ustawy o Policji). Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza policji ma charakter postępowania represyjnego, przy czym należy zwrócić uwagę, że jest ono postępowaniem wewnętrznym, którego tok oraz uprawnienia stron zostały wskazane w rozdziale 10 ustawy o Policji. Jedynie, zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Podkreślić również należy, że postępowanie dyscyplinarne policjantów jest dwuinstancyjne – sprawy dyscyplinarne są rozpoznawane przez przełożonego dyscyplinarnego i wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia (art. 135k ust. 1 ustawy o Policji). Przepis art. 135f ust. 6 ustawy o Policji stanowi przy tym, że orzeczenia wydane w toku postępowania dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony, z zastrzeżeniem, że w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Wniesienie odwołania po terminie skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie przyjęcia odwołania (art. 134k ust. 3 ustawy o Policji). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2012 r. zostało doręczone M. M. w dniu (...) października 2012 r., natomiast jego obrońcy – adwokatowi G. S. w dniu (...) października 2012 r. Wniesione w dniu (...) października 2012 r. odwołanie zostało więc wniesione z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. art. 135k ust. 1 w związku z art. art. 135f ust. 6 ustawy o Policji. Istota zawisłej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy regulacja zawarta w art. 135f ust. 6 powołanej powyżej ustawy nie narusza konstytucyjnej zasady prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) oraz prawa do wniesienia odwołania (art. 78 Konstytucji). W ocenie skarżącego dokonana przez ustawodawcę modyfikacja zasad wnoszenia odwołania narusza konstytucyjne prawa podmiotowe skarżącego, uniemożliwiając mu skuteczne wniesienie odwołania. Innymi słowy, w jego ocenie modyfikacja zasad wniesienia odwołania stanowi przykład regulacji niekonstytucyjnej, która w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo obwinionego do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wprowadza natomiast zasadę możliwości wniesienia odwołania wskazując, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Sąd wskazuje, że powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji formułują ogólną zasadę dotyczącą możliwości wniesienia środka odwoławczego zarówno w postępowaniu karnym, jak i administracyjnym. Ich treścią jest – w najogólniejszym wymiarze – ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 78 Konstytucji RP, Warszawa 2007). Regulacja powyższa stanowi nie tylko wymóg prawa krajowego, ale przede wszystkim stanowi podstawową zasadę prawa, obecną również na płaszczyźnie europejskiej. Należy zwrócić bowiem uwagę na wiążące standardy prawa europejskiego, a w szczególności zasadę prawa do rzetelnego procesu sądowego wyrażoną w art. 6 Konwencji z dnia 04 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wyrażoną w powyższym akcie prawnym zasadę prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 powyższej Konwencji). Podkreślenia wymaga, że analiza wypowiedzi doktryny oraz sądów krajowy i międzynarodowych wskazuje, że powołane powyżej przepisy wymagają zapewnienia w krajowym porządku prawnym możliwości wniesienia efektywnego środka odwoławczego. Owa efektywność musi być rozumiana jako możliwość faktycznego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez organ (sąd) I instancji. I tak, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał w wyroku z dnia 04 lutego 2003 r. w sprawie Lorsé i inni p. Niderlandom (skarga nr 52750/99), że pojęcie "środka" użyte w treści art. 13 Konwencji nie oznacza środka gwarantującego korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie, lecz zwyczajnie dostępne środki działania przed władzą właściwą do rozpoznania istoty skargi. Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega się, że o naruszeniu art. 78 Konstytucji można mówić wówczas, gdyby tak została ukształtowana regulacja prawna (a nie jej stosowanie), że stronę postępowania pozbawiono by możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (wyrok z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 124/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zarysował się pogląd zgodnie z którym konstytucyjne prawo do środka odwoławczego jest naruszone w sytuacji, w której ustawodawca wprowadza takie formalne warunki jego wniesienia, które czynność tę uczyniłyby nadmiernie utrudnioną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK – A 2002, Nr 2, poz. 14). Innymi słowy naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych ma miejsce, gdy spełnienie wymogów formalnych jest dla strony niezwykle trudne, a przy tym ograniczenia te nie są uzasadnione ważnym interesem publicznym. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że ustanowiona w art. 78 Konstytucji zasada możliwości wniesienia odwołania musi być rozumiana jako rzeczywista możliwość wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia organu I instancji. W przedmiotowej sprawie rozważania wymagało, czy przepis art. 135f ust. 6 ustawy o Policji stanowi uregulowanie uniemożliwiające skuteczne wniesienia odwołania. Ustawodawca zdecydował się bowiem zmodyfikować ogólne zasady wnoszenia odwołania określone w przepisach postępowania administracyjnego wskazując, że w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Treść powołanego powyżej przepisu wskazuje na konieczność ścisłego współdziałania pomiędzy obwinionym, a jego obrońcą. Mieć jednakże należy na względzie, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek pouczenia zarówno obwinionego, jak i jego pełnomocnika, co do trybu wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wywiązał się z powyższego obowiązku, pouczając obwinionego oraz jego pełnomocnika o treści art. 135f ust. 6 ustawy o Policji. Nie należy również zapominać, że pełnomocnikiem (obrońcą) w postępowaniu dyscyplinarnym może być wyłącznie policjant, adwokat lub radca prawny. Są to więc osoby posiadające szczególną wiedzę na temat zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, aby konieczność współdziałania obwinionego z obrońcą mogła być postrzegana, jako przesłanka uniemożliwiająca wniesienie środka odwoławczego, w szczególności, że profesjonalny pełnomocnik powinien być świadomy konieczności współdziałania ze swoim mocodawcą. Stąd też spełnienie wymogu formalnego, jakim jest wniesienie odwołania w terminie liczonym od dnia pierwszego doręczenia orzeczenie dyscyplinarnego, nie może być postrzegane w kategoriach warunku całkowicie zamykającego drogę do wniesienia odwołania. Co więcej podkreślenia wymaga, że przyjęte rozwiązanie służy przyśpieszeniu postępowania dyscyplinarnego, dopingując strony do szybkiego podejmowania czynności w sprawie. Rozwiązanie powyższe, z uwagi na szczególną wagę postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji, znajduje swoje oparcie w interesie społecznym. Rozpoznając problematykę wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego należy mieć również na względzie, że w postępowaniu dyscyplinarnym, na mocy art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Oznacza to, że w przypadku ewentualnego uchybienia terminowi do wniesienia odwołania stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd podkreśla, że instytucja przywrócenia terminu stanowi gwarancję procesową, umożliwiającą zapobieżenie niekorzystnym następstwom braku terminowego podejmowania czynności w sprawie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z przyczyn nienależnych zarówno od strony, jak i od pełnomocnika niemożliwe byłoby ich współdziałanie, a w konsekwencji niemożliwe byłoby terminowe wniesienie odwołania, istnieje możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie miała jednak miejsca – w każdym razie nie była podnoszona przez skarżącego, czy też jego pełnomocnika. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że przepis art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, w zakresie w jakim nakłada na obwinionego i jego obrońcę obowiązek współdziałania przy wnoszeniu środka odwoławczego nie narusza konstytucyjnej zasady dostępu do środka odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.