II SA/Po 1100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.K., A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 29 października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Średzkiego z dnia 23 sierpnia 2012 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej: "Inspektor Wojewódzki") utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. (dalej: "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] "utrzymującą w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gmina Ś. zapis, w którym działka oznaczona numerem [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurują M. W. i S. W.". Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. M. K. i A. K. wnieśli do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii skargę na działanie Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii w Ś. i wystąpili o "wznowienie postępowania w sprawie przywrócenia bezprawnie zabranego prawa przejazdu drogą lokalną Skarbu Państwa (działka [...]) do drogi powiatowej K.-Ś. w R.". Wskazali, że w powyższej kwestii otrzymali wcześniej od Inspektora Wojewódzkiego nieprawdziwe informacje. Zaprzeczyli, iż nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW [...] nie posiada dostępu do drogi powiatowej K.-Ś. Ich zdaniem dostęp ten zapewnia droga, która była i jest ogólnie dostępna - istnieje na mapach od 1888 r. do dziś, obecnie jako działki [...], [...], [...], [...] oraz [...], i jedynie zaniedbania organów spowodowały, że nie znalazła się ona w wykazie dróg lokalnych. Grunt pod drogą stanowi odrębną działkę i nigdy nie należał do gospodarstw przy niej leżących. Dodali też, między innymi, że w drodze [...] są media: wodociąg wybudowany w 1989 r., kanalizacja z 2001 r. oraz instalacja telefoniczna z 2001 r. M. K. i A. K. zaznaczyli, że B. W., właściciel sąsiedniego gruntu, w maju 1988 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę zapisów w księdze wieczystej nr KW [...]. Na podstawie dołączonego do umowy wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 maja 1988 r. zmieniono wpis dotyczący powierzchni nieruchomości z dotychczasowej z 10.4990 ha (parcele [...],[...],[...]) na 10.3900 ha (działki [...],[...]). Następnie S. W., dzisiejszy właściciel gruntów sąsiadujących z drogą [...], złożył wniosek w dniu 5 czerwca 2006 r. ([...]) o sporządzenie wyciągu z wykazu zmian gruntowych w celu ujawnienia działki [...] położonej w R. w KW [...]. Dnia 20 czerwca 2006 r. sporządzono stosowne dokumenty i wykazano przybytek powierzchni: działka [...], [...] (10.390 ha) + działka [...] (0.1312 ha), co dało łącznie 10.5212 ha. Zdaniem skarżących w ten sposób działkę Skarbu Państwa włączono do majątku prywatnego. Skarżący wskazali też na szereg dowodów wskazujących, że działka [...] wcześniej uznawana była za działkę będącą w dyspozycji Zarządu Dróg i Ulic w Ś. Wraz z pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. Główny Geodeta Kraju przekazał skargę administracyjną M. K. i A. K. Staroście. Główny Geodeta Kraju ustalił, że zainteresowani w istocie kwestionują prawidłowość danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego [...] w zakresie dotyczącym właściciela działki nr [...] i domagają się "przywrócenia" stanu zapisów w operacie sprzed zmiany wprowadzonej 20 czerwca 2006 r. Organ przekazujący wyjaśnił dodatkowo, że w przypadku, gdy określony podmiot uważa, że zapisy w ewidencji są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia w nich zmian. Powinno to nastąpić wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji, zainicjowane przed właściwym organem. W konkluzji Główny Geodeta Kraju podkreślił, że zgodnie z art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, chyba, że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej "K.p.a."), poinformował strony o wszczęciu na wniosek M. K. i A. K. postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gmina Ś., w zakresie dotyczącym wskazania w nim osoby właściciela działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] (na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm. - dalej: "P.g.k.") (k. 83 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 7d i 22 ust. 1 P.g.k., orzekł o utrzymaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gmina Ś. zapisu, w którym działka oznaczona numerem [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurują M. W. i S. W. Wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. K. i A. K. z dnia 15 maja 2012 r., w którym kwestionowano prawo współwłasności osób ujawnionych w operacie ewidencji do działki oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]. Starosta ustalił, iż działka [...], dla której ujawniony jest użytek gruntowy - droga, przed założeniem ewidencji stanowiła część parcel katastralnych nr [...] i [...], zapisanych w artykule matrykuły katastralnej [...] nr [...]. We wskazanej matrykule ujawniona była księga wieczysta [...] (wskazana księga została zamknięta do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś.). Po założeniu ewidencji gruntów dla obrębu [...] w 1965 r. działka stanowiła część działki oznaczonej numerem [...] i została zapisana w jednostce rejestrowej, w której nie było ujawnionego właściciela, natomiast jako osoba władająca gruntem figurowało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Zarząd Dróg Lokalnych w Ś. Po przepisaniu rejestru gruntów prowadzonego w formie papierowej do wersji numerycznej we wskazanej jednostce ujawniono jako właściciela Skarb Państwa - w operacie ewidencyjnym brak wskazania podstawy prawnej tego ujawnienia. Podczas prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów ustalono, że działka [...] ma niejednorodny stan prawny i podzielono ją na działkę [...], której powierzchnia była zapisana w księdze wieczystej KW [...] i działkę [...], która jak wówczas ustalano nie posiadała oznaczenia hipotecznego. Działka [...] została ujawniona w jednostce rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurowali M. i A. K., natomiast działka [...] została ujawniona w jednostce rejestrowej, w której jako właściciel figurował Skarb Państwa, natomiast jako administrator Urząd Miejski w Ś. Starosta wskazał też, że zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2006 r. nr [...] Sąd Rejonowy w Ś. poinformował, że w dziale I księgi wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej współwłasność M. i S. W., ujawniona została działka nr [...], na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych. Wskazane zawiadomienie stanowiło podstawę do przeniesienia działki [...] do jednostki rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurują M. W. i S. W. Wpis ten jest nadal aktualny. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta stwierdził, że księga wieczysta nr [...] powstała po zamknięciu księgi tomowej [...]. W księdze tej pierwotnie zapisana była powierzchnia 10,4990 ha, na którą składały się powierzchnie parcel katastralnych: [...] o powierzchni 9,1690 ha, [...] o powierzchni 0,0870 ha i [...] o powierzchni 1,2430 ha. Aktualnie parcelom tym odpowiadają działki: [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 10,5212 ha. Różnica w powierzchni wynika z nowych pomiarów dokonanych w ramach odnowienia ewidencji gruntów. Z uwagi na okoliczność, że początkowo w księdze wieczystej Kw [...] nie było wymienionych działek ewidencyjnych, lecz parcele katastralne, wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z 1988 r., sprostowano dział wskazanej księgi wieczystej ujawniając w nim jedynie działki ewidencyjne: [...] i [...] o łącznej powierzchni 10,3900 ha. W wyciągu błędnie pominięto część działki [...], która powstała z części parcel katastralnych [...] i [...] i zrobiono ubytek powierzchni o 0,1090 ha. Na wniosek właściciela z 2006 r. szczegółowo zbadano stan hipoteczny działki [...] i sporządzono kolejny wyciąg z wykazu zmian gruntowych dla księgi wieczystej nr [...], w którym oprócz działek: [...] i [...] o łącznej powierzchni 10,3900 ha wymieniono wcześniej błędnie pominiętą część działki [...] - działkę [...] o powierzchni 0,1312 ha. Przechodząc do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków reguluje P.g.k. i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm. - dalej: "r.e.g."). Zgodnie z art. 20 ust. 2 P.g.k. w ewidencji wykazuje się m.in. dane dotyczące właściciela działki ewidencyjnej. § 12 określa podstawy wpisu praw osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali. Działka [...] została ujawniona w jednostce rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurują M. i S. W. na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w Ś. Zapisy operatu są zgodne z materiałami zgromadzonymi w sprawie. Starosta podniósł następnie, że żadne z dokumentów dostarczonych przez M. K. i A. K. (mapa topograficzna, szkic podstawowy nr 1 z 1983 r., protokół graniczny z 1975 r. oraz inne dokumenty pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgromadzone w sprawie) nie stanowią dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 r.e.g i nie są podstawą do zmiany właściciela ujawnionego w operacie dla działki [...]. W odwołaniu M. K. i A. K. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym stwierdzeniu, że organ nie dysponuje dokumentami, które wskazywałyby na inny stan prawny działki [...], aniżeli własność M. i S. W. Zarzucili nadto nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób wskazanych przez Burmistrza Miasta Ś. we wniosku z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ś. prawa własności nieruchomości zajętej przez drogę gminną we wsi R. M. K. i A. K. wskazali też na naruszenie art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż działka [...] nie może być zaliczona do drogi publicznej w sytuacji, gdy posiadała status drogi przed dniem wejścia w życie ustawy oraz naruszenie art. 51 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 20 ust. 2 P.g.k. i § 12 ust 1 r.e.g., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy droga z mocy praw jest już własnością Skarbu Państwa, a zatem daje to podstawę do ujawnienia własności działki w ewidencji. Wskazują na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7b P.g.k. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że w myśl § 46 ust 2 pkt 1 i 2 r.e.g., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 r.e.g. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z § 12 r.e.g. wynika nadto, że prawa właścicielskie do gruntów objętych ewidencją, a także wynikające z użytkowania wieczystego, zarządu lub trwałego zarządu nieruchomościami, użytkowania gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz dzierżawy zgłoszonej do ewidencji, podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, i wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 r.e.g. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że zapisy zawarte w ewidencji, dotyczące uprawnień do gruntu, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 r.e.g. Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach, a postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny. Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Inspektor Wojewódzki stwierdził, że odmowa wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie działki nr [...] jest uzasadniona. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, organ pierwszej instancji stwierdził, że w ewidencji działka nr [...] figuruje jako współwłasność M. i S. W., a zapisy operatu ewidencyjnego są zgodne z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko, że dokumenty dołączone przez M. K. i A. K. do wniosku o zmianę danych ewidencyjnych nie mogą stanowić podstawy do zmiany właściciela ujawnionego w operacie ewidencyjnym dla działki [...]. Inspektor Wojewódzki odniósł się także do zarzutów odwołania i podkreślił, że działka nr [...] nie stanowiła i nie stanowi drogi publicznej oraz, że nie został jej nadany numer oraz kategoria drogi publicznej. Nie nastąpiło to także pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów - ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90, ze zm.). Działka nie stanowiła własności gminy, w związku z tym nie mogła i nie może być zaliczona do dróg gminnych. W skardze M. K. i A. K. ponowili zarzuty odwołania, a nadto podnieśli naruszenie art. 7 (zarzut ten sprostowano w trakcie rozprawy dnia 15 lutego 2013 r.) w zw. z art. 75 i art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie, iż działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej oraz naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która miała miejsce 15 lutego 2013 r. skarżący i organ podtrzymali swoje stanowiska. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że w wyniku działań podjętych w 2006 r. przez S. W. nieruchomość skarżących oraz innych gospodarzy została pozbawiona dostępu do drogi powiatowej K. - Ś. Uczestnik postępowania S. W. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości o numerze działki [...] w KW [...] nie ma wpisu prawa dożywocia na rzecz rodziców skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazano. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w pierwszej kolejności należy sprecyzować, jaki przepis stanowił podstawę do orzekania o wniosku M. K. i A. K., w którym domagali się oni przywrócenia prawidłowych - ich zdaniem - danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gmina Ś., w zakresie dotyczącym wskazania w nim osoby właściciela działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Organy obu instancji nie wypowiedziały się bowiem jednoznacznie w tej kwestii. Zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.k. "osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów". § 46 ust. 1 r.e.g. stanowi, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11". Z kolei w myśl § 47 ust. 3 r.e.g. "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Jakkolwiek powyższe przepisy sformułowane są w sposób nieprecyzyjny, w praktyce i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, w jakich formach prawnych dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków. Problematyka ta była obszernie wyjaśniana w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 630/04 oraz z dnia 9 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1439/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie przedstawione w nich stanowisko w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (I OSK 1439/04), że "wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak to przewiduje § 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia dziennik zgłoszeń zawiera datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że organy administracji (...) prawidłowo zastosowały formę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej". Identyczne stanowisko zawarto również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 1010/05 oraz z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 343/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wypowiedzi Starosty utrwalonych w uzasadnieniu wydanej decyzji wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie zmian danych ewidencyjnych zostało wszczęte na wniosek M. K. i A. K. (zob. chociażby rubrum decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r.: "po wszczęciu na wniosek Państwa M. i A. K."). Identycznie postępowanie to potraktował Inspektor Wojewódzki, interpretując dwuznaczne rozstrzygnięcie Starosty "o utrzymaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków (...) zapisu, w którym działka oznaczona numerem [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej, w której jako współwłaściciele figurują M. W. i S. W." jako rozstrzygnięcie o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym (zob. s. 4 uzasadnienia decyzji Inspektora Wojewódzkiego: "stwierdzić należy, że odmowa przez organ pierwszej instancji wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie działki nr [...] jest uzasadniona"). Skoro prowadzone postępowanie było traktowane przez organy jako postępowanie zainicjowane wnioskiem, to obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie czy osoby składające żądanie mają do tego legitymację. Jak już wyżej wskazano art. 22 ust. 2 P.g.k. nakłada obowiązek zgłaszania zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków na osoby wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 P.g.k., a więc na właścicieli gruntów i budynków oraz na władających nieruchomościami. Z kolei § 46 ust. 1 r.e.g. uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany danych ewidencyjnych "osoby, organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w § 10 i 11". Do grupy tej należą właściciele nieruchomości (§ 10 ust. 1 pkt 2 r.e.g.), w pewnych przypadkach władający nieruchomościami (§ 10 ust. 2 r.e.g.) oraz użytkownicy wieczyści gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne (którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych), organy administracji publicznej (które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości), użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy (zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników) (§ 11 ust. 1 r.e.g.). W kontrolowanej sprawie administracyjnej organy obu instancji nawet zdaniem nie wypowiedziały się na jakiej podstawie uznały, że M. K. i A. K. należą do grupy podmiotów, które uprawnione są do złożenia wniosku o zmianę danych ewidencyjnych w trybie § 46 ust. 1 w zw. z § 47 § 3 r.e.g. Braku tego nie może uzupełnić Sąd, który w ramach uprawnień kontrolnych nie może zastępować organów administracji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący domagają się ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...]. Ich zdaniem działka ta stanowiła i stanowi ogólnodostępną drogę publiczną, błędnie tylko wpisaną w ewidencji jako własność M. W. i S. W. Swoje żądania skarżący motywują tym, iż działka [...] łączy ich nieruchomość z drogą publiczną Ś.-K.; uznanie, że działka ta stanowi własność prywatną sąsiadów ograniczyło im swobodny dostęp do drogi publicznej. Dodać należy, że w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. Główny Geodeta Kraju trafnie zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, chyba, że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Mając na względzie powyższe organy obowiązane będą w pierwszej kolejności ustalić i ocenić czy M. K. i A. K. są legitymowani do złożenia wniosku w trybie § 46 ust. 1 w zw. z § 47 § 3 r.e.g. W przypadku, gdyby okazało się, że nie są do tego uprawnieni, postępowanie wszczęte z ich wniosku podlegać będzie umorzeniu. Niejako poza tą sprawą i wyłącznie uzupełniająco Sąd sygnalizuje, że gdyby organ stwierdził brak legitymacji M. K. i A. K. do złożenia wniosku w sprawie zmian w ewidencji dotyczących działki [...], to nie jest wykluczone wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmian w ewidencji (§ 46 ust. 1 i § 47 § 3 r.e.g.). Trzeba też pamiętać, że postępowanie wszczęte z urzędu może zakończyć się albo zmianą w danych ewidencyjnych ewidencji albo umorzeniem postępowania (jeżeli nie będzie podstaw do zmiany danych ewidencyjnych) (por. wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 343/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreśla, że z uwagi na braki, jakich dopuściły się organy w zakresie ustalenia podstaw legitymacji skarżących do złożenia wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów w zakresie właściciela działki [...] w R., nie może zajmować stanowiska co do zasadności ewentualnej zmiany w ewidencji. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym na zasądzone koszty złożyła się kwota należnego wpisu zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa adwokackiego ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348, ze.) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa.