II SA/Po 1108/12

Dnia 21 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 rok sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 roku Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. przyznał R. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie na okres od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2012 r. Jednocześnie przyznano tej osobie świadczenie w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ. Powyższe świadczenia socjalne przyznano po rozpoznaniu sytuacji materialnej i bytowej wnioskodawcy oraz w oparciu o całość zgromadzonych dokumentów z których wynikało, że ze względu na niepełnosprawność, R. K. nie posiada własnego dochodu oraz nie może poszukiwać ani podjąć pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] ten sam organ uchylił w całości powyższą decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), wskazując, iż na jego podstawie zmienia się lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, iż Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. w dniu [...] sierpnia 2011 r. uzyskał informację o zmianie sytuacji osobistej wnioskodawcy – zgodnie z pismem oraz załączonym zaświadczeniem z Zakładu Karnego w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r., R. K. od dnia [...] lipca 2011 r. odbywa karę pozbawienia wolności. W związku z powyższym oraz mając na uwadzę przepis art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznano, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ zdecydował, jak podano w sentencji decyzji, o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia [...] października 2010, na podstawie której przyznano wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej. W końcowej części uzasadnienia podano, że uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczy okresu od dnia [...] sierpnia 2011 r. W dniu [...] października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K wpłynęło pismo R. K. z dnia [...] października 2012 r. oznaczone jako odwołanie od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu pisma R. K. zakwestionował uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r., wnosząc o jej uchylenie dopiero od dnia [...] sierpnia 2011 r. W odwołaniu wniósł ponadto o wstrzymanie wypłaty zasiłku, a nie uchylenie w całości decyzji przyznającej to świadczenie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 129 §1 i 2 w związku z art. 58 §1-3 i art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, dalej K.p.a) stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla skutecznego dokonania tej czynności. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 129 §2 odwołanie wnosi się – za pośrednictwem organu, który wydał decyzję – w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. została doręczona stronie w dniu [...] października 2010 r., a zatem termin złożenia odwołania od decyzji upłynął [...] listopada 2010 r. R. K. pismem wniesionym w dniu [...] listopada 2012 r. złożył skargę na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. Podniósł, że termin do wniesienia odwołania powinien biec od dnia jego wniesienia, co maiło miejsce [...] października 2012 r. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolę prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 58 §1-3 K.p.a. w zw. z art. 129 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. W rozpatrywanej sprawie w związku ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, do merytorycznego rozpoznania sprawy nie przystąpiono. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesionego odwołania. W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia oceny merytorycznej sprawy pozbawienia skarżącego prawa do zasiłku stałego w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Sąd nie może również orzekać o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem o tym rozstrzyga organ odwoławczy – w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., do którego taki wniosek powinna wnieść strona zainteresowana skorzystaniem z instytucji przywrócenia terminu. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenia ma jednakże prawidłowe odczytanie i zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...] października 2012 r. Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek stały została wydana w dniu [...] października 2010 r. i jej doręczenie skarżącemu miało miejsce w dniu [...] października 2010 r. Oczywistym jest, że decyzja ta satysfakcjonowała skarżącego, bowiem wydana została zgodnie z jego wnioskiem. Niezadowolenie skarżącego wywołała natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą zmieniono decyzję o przyznaniu zasiłku stałego. W ocenie Sądu jednoznacznie świadczy o tym uzasadnienie pisma skarżącego z dnia [...] października 2012 r., które w dniu [...] października 2012 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Co prawda skarżący oznaczył to pismo jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] i właśnie tą decyzję wskazał w uzasadnieniu przedmiotowego pisma (a następnie w skardze), lecz już w uzasadnieniu pisma w istocie zakwestionował inne rozstrzygnięcie - decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...]. Odwołujący zakwestionował bowiem pozbawienie go prawa do zasiłku stałego od dnia przyznania tego świadczenia, uznając sentencję tej decyzji za wiążącą w zakresie określenia daty pozbawienia go prawa do zasiłku. Wskazał jednocześnie, ze decyzja o zasiłku powinna zostać zawieszona na czas pobytu w zakładzie karnym. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia [...] października 2012 r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2010 r., nie analizując treści pisma odwołującego. W tym miejscu wskazać należy, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy i kiedy decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] została skarżącemu doręczona, co dodatkowo przemawiało za koniecznością wyjaśnienia przedmiotu zaskarżenia, nie można bowiem wykluczyć, że pismo z dnia [...] października 2012 r. było reakcją skarżącego na zapoznanie się z decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tymczasem wskazanych czynności zaniechano na etapie rozpatrywania dopuszczalności odwołania. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony (por. wyrok NSA z 23.09.2005 r. I OSK 47/05 Lex nr 192140). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno zatem zwrócić się do odwołującego o wyjaśnienie treści odwołania, a w przypadku braku jej doprecyzowania, rozpoznać merytorycznie sprawę w jej całokształcie. Tylko takie działania organu można uznać za prawidłowe i zgodne z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), czy zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ, w trybie art. 64 §2 K.p.a. wezwie R. K. do usunięcia braków w przepisanym terminie ze stosownym pouczeniem, po czym będzie procedował w zależności od reakcji strony na wezwanie (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPK 12/00, ONSA 2001/2/61 z aprobującą glosą J. Borkowskiego w Orzecznictwie Sądów Polskich 2001/3/43). Jednocześnie Sąd zauważa, że zgodnie z K.p.a. to strona określa przedmiot postępowania. Jeżeli pismo strony, w tym przypadku odwołanie, budziło wątpliwości – to sprecyzowanie zakresu odwołania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Tymczasem organ II instancji przyjął, że odwołanie dotyczy decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], chociaż strona wskazała w uzasadnieniu pisma zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W pkt 2 wyroku Sąd, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane. Oznacza to, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). Zarządzenie 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć: a. skarżącemu z pouczeniem o skardze kasacyjnej i prawie pomocy b. organowi z pouczeniem o skardze kasacyjnej 2. Odnotować. 3. Przedłożyć za 40 dni. Poznań, 08 marca 2013 r. D. Rzyminiak-Owczarczak