II SA/Po 1117/12

Dnia 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. L. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2012r. Nr w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa I. uchyla zaskarżony akt, II. przyznaje radcy prawnemu P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę [...] zł ([...] złotych) w tym [..] zł ([...] złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany. Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. pismem z dnia 26 maja 2008 r. poinformował I. L., że nie spełnia kryterium braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i jej wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie będzie brany pod uwagę przy tworzeniu kolejnej listy realizacyjnej do zawarcia najmu lokalu socjalnego. W dniu 19 kwietnia 2012 r. I. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ten akt. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. sąd w sprawie II SA/Po 343/12 odrzucił skargę. Z uzasadnienia wynika, że przyczyną odrzucenia był ustalony fakt iż przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca nie wezwała prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa w terminie wynikającym z art. 52 §3 p.p.s.a, co musi skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Następnie skarżąca I. L. pismem z dnia 10 września 2012 r. kierowanym do Prezydenta Miasta P. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W piśmie tym skarżąca podała, że otrzymując odmowną odpowiedź w sprawie wpisania na listę oczekujących na przydział lokalu socjalnego nie została pouczona o trybie zaskarżenia wydanego aktu z dnia 28 maja 2008 r., a na tego rodzaju akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z faktem iż czternastodniowy termin wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a jest terminem prawa procesowego i podlega przywróceniu wniosła o jego przywrócenie. Dalej wskazała, że jej wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia naruszenia prawa został złożony w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn II SA/Po 343/12, na podstawie którego otrzymała wiedzę o uchybieniu terminowi oraz o skutkach jego uchybienia. Wskazując na postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r. II OZ 658/12 podała, iż brak wskazania przez organ terminu w jakim strona może zaskarżyć akt do sądu administracyjnego, powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezwionione przez stronę. Odpowiadając na to pismo Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Komunalnej pismem z dnia 31 październik 2012 r. nr [...] podał, że wniosek w kwestii przywrócenia terminu nie może zostać uwzględniony, bowiem w dacie wydania pisma, którym odmówiono umieszczenia na liście osób spełniających przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego tj. dnia 26.08.2008 r, obowiązywała odmienna od obecnej interpretacja stosowania przepisów. Organ podał, że Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5.11.1997 r. III ZP 37/97 wyjaśniała, że sprawy dotyczące najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Zmiana tego stanowiska nastąpiła z chwilą podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008 I OPS 4/08 na podstawie której istnieje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu odmawiającego zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem. W dalszej części pisma podtrzymano argumentację, że sytuacja skarżącej z maja 2008 r. nie uprawniała w oparciu o Uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...]2002 do wpisania na listę oczekujących. Pismem datowanym na 29 listopada 2012 r. I. L. osobiście złożyła skargę na odmowę przyznania lokalu socjalnego i nie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu z dnia 10.09.2012 r. W skardze przedstawiła dotychczasowy tryb postępowania w sprawie dotyczącej przydziału jej lokalu socjalnego oraz trudną swoją sytuację życiową, lokalową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że do dnia 19 kwietnia 2012 r. skarżąca nie kwestionowała stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 26.05.2008 r., a sąd administracyjny w sprawie II SA/Po 343/12 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dalej wskazano, że wniosek o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie został uwzględniony bowiem w dacie wydania pisma z 26.05.2008 r. obowiązywała odmienna od obecnej interpretacja stosowania przepisów w tego rodzaju sprawach. Powtórzono stanowiska prezentowane w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5.11.1997 r. III ZP 37/97 i stanowisko z Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.07.2008 r. I OPS 4/08. Na wyznaczonej rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 18 czerwca 2012 r. dla rozpoznania skargi I. L. na akt Prezydenta Miasta P. z dnia 31.10.2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik skarżącej ustanowiony przez sąd z urzędu podtrzymał skargę zwracając uwagę na trudną sytuację życiową, rodzinną i zdrowotną skarżącej oraz akcentując, że dla skarżącej jest istotne aby została otwarta droga poprzez przywrócenie terminu do zaskarżenia aktu z 26 maja 2008 r. albowiem od tego czasu w istocie skarżąca oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Niniejsza skarga I. L. dotyczy rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest zatem akt Prezydenta Miasta P. z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc negatywne rozpoznanie wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 10 września 2012 r., w którym skarżąca złożyła do organu wezwanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie sądu zaskarżone pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 31.10.2012 r. r. stanowi w istocie, mimo braku nadania mu w sposób wyraźny takiej treści i formy, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa, w której złożony został przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczyła przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego socjalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy i dla skarżącej została wydana niepomyślna dla niej decyzja sformułowana w piśmie z dnia 26.05.2008 r. Otrzymując tę informacje skarżąca nie została poinformowana o możliwości i sposobie jej zaskarżenia, ponieważ jak wyjaśnia organ w dacie wydawania tej decyzji organ kierował się interpretacją prawa, która wskazywała, że jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego, a nie akt administracyjny. Obecnie jednak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008r., I OPS 4/08, LEX nr 400065). Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt powinno być zatem, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 14 marca 2011 r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I FPS 5/10), zgodnie z którym wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. czternastodniowy termin, w którym skarżący zobowiązany jest wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jest terminem procesowym, który może zostać przywrócony. Nie ma przesłanek do tego aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące, jak podnosi się w orzecznictwie surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych, traktować odmiennie od tych środków. W związku z tym brak jest podstaw do tego, aby uznawać terminy do wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia za typowe terminy procesowe, zaś termin do dokonania czynności procesowej, analogicznej z punktu widzenia spełnienia warunków formalnych niezbędnych do skutecznego uruchomienia kontroli sądowej, jaką jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako termin prawa materialnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być tak samo wykorzystywane jak klasyczne środki zaskarżenia, wymienione w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wykluczając wielokrotne wykorzystanie z tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia, podkreślił, że byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 78 Konstytucji (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08). Omawiany termin 14-dniowy został wyznaczony do dokonania czynności procesowej niezbędnej z punktu widzenia skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Należy zatem uznać, że termin ten ma charakter procesowy i może podlegać przywróceniu. Wymienione przepisy Konstytucji przemawiają za tym, by w razie uchybienia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej przyznawania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy dopuścić w drodze analogii stosowanie przepisów rozdziału 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 58 i art. 59) do przywrócenia tego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych, w tym kodeksu postępowania administracyjnego. Adresatem, do którego ten środek jest kierowany, na mocy wymienionego przepisu p.p.s.a., uczyniono organ, który wydał akt lub dokonał czynności, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. W świetle powyższego należy uznać, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. winien był należycie rozważyć i rozstrzygnąć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a na rozstrzygnięcie to, przy zastosowaniu w drodze analogii przepisu art. 59 § 2 kpa, przysługiwała skarżącej skarga do sądu administracyjnego, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozpatrując tę skargę Sąd doszedł do przekonania, że podlegające kontroli w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wydane zostało z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. nosi znamiona dowolności. Organ nie zbadał przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a., w ogóle nie rozważył, czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został w terminie, a więc czy w ogóle podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Organ w uzasadnieniu swego pisma z dnia 31 października 2012 r. nie odniósł się także merytorycznie do wskazywanych przez skarżącą przyczyn uchybienia przez nią terminowi do wniesienia wezwania. W zaskarżonym piśmie brak rozważenia tych kwestii, w szczególności organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących braku pouczenia o sposobie zaskarżenia. Stosownie do art. 112 k.p.a., wadliwe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Również brak pouczenia o sposobie zaskarżenia może stanowić podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, uprawnia bowiem do występowania z wnioskiem przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma znaczenia, że w dacie wydawania aktu z 26.5.2008 r. obowiązywała inna interpretacja przepisów. W sprawie o przywrócenie terminu nie chodzi przecież o to czy organ działała prawidłowo, albo w sposób niezawiniony nie pouczył strony o przysługujących jej prawach, ale istotny jest fakt, że to strona nie została pouczona o możliwości zaskarżenia. Tak więc jest oczywiste, że jeśli strona nie złożyła środka zaskarżenia to nie można w tych okolicznościach przypisać jej winy. Porównaj wydany w takich samych okolicznościach stanu faktycznego wyrok NSA z dnia 21.11.2012 r. I OSK 1859/12 dostępny w Internecie na stronach nsa.gov.pl. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. z dnia 31 października 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd skargę uwzględnił, uchylając zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rację ma pełnomocnik skarżącej, że prawidłowe rozpoznanie przez organ wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa może skarżącej otworzyć termin do skutecznego złożenia skargi na akt Prezydenta Miasta P. z dnia 26 maja 2008 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .