II SA/Po 1136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zastępca Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżącego) z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie wskazania jakie worki na śmieci, jakiego rodzaju i jakiej ilości były kupowane przez administrację Aresztu Śledczego w [...] w 2018 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że skarżący, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującej postaci: 1. Czy w AŚ [...] są wydawane worki na śmieci dla osadzonych? 2. Czy AŚ [...] w 2018 r. dokonywał zakupu worków na śmieci? 3. Jeżeli takie worki na odpady były kupowane przez AŚ [...] w w/w okresie, to wnoszę o wskazanie ich rodzaju, wielkości oraz ilości zakupionych opakowań tych worków. 4. Czy administracja AŚ [...] używa worków na śmieci? Jeżeli tak to na jakich zasadach? 5. Odpisu obowiązującej umowy na wywóz odpadów. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2018 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na zapytania o numerach 1, 2, 4 i 5. W ocenie organu, udzielnie skarżącemu informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku wymaga jej przetworzenia. Spośród ogółu faktur będących w posiadaniu administracji Aresztu Śledczego, należy wyszukać te, które zawierają informacje dotyczące zakupu worków na śmieci. Organ, biorąc pod uwagę, że żądanie dotyczy danych z faktur, które wpłynęły w 2018 r. uznał, że przygotowanie tak obszernej informacji (wyszukanie faktur, analiza każdej pozycji z pojedynczej faktury, przygotowanie zbiorczego zestawienia) wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. Wobec powyższego, organ wskazał, że w dniu [...] września 2018 r. wezwano skarżącego do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Zdaniem organu, skarżący, jako wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.), dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie osoba skarżącego daje tego rodzaju rękojmię. Organ wyjaśnił, że skarżący nie wykazał powyższej przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej. Skarżący nie wykazał bowiem tego, w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych tj. Aresztu Śledczego. Interes publiczny wiązać się musi bowiem z działaniem mającym cechy skuteczności, realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych. Ponadto, zdaniem organu, treść wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem nowej informacji, przemawiała okoliczność wykorzystania jej przez skarżącego dla dobra ogółu. Organ stwierdził więc, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Nie jest jednak ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący, pismem z dnia [...] października 2018 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. W ocenie organu II instancji, udostępnienie skarżącemu informacji w zakresie ilości, rodzaju i wielkości kupowanych przez Areszt Śledczy w roku 2018 worków na odpady wiązałoby się z koniecznością przygotowania obszernej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów, co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji aresztu znacznego nakładu pracy. Areszt Śledczy dokonuje bowiem w ciągu roku wielu zakupów przedmiotów, sprzętu i usług niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki penitencjarnej. By znaleźć żądane przez skarżącego informacje dotyczące worków na śmieci należałoby wyszukać odpowiednie faktury, przeanalizować każdą pozycję z poszczególnej faktury i przygotować zbiorcze zestawienie zawierające dane dotyczące ilości, rodzaju i wielkości worków na odpady. Dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna, zatem realizacja tych czynności plus sporządzenie stosownego zestawienia oznaczałoby poniesienie pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Organ II instancji wskazał więc, że wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie również organ I instancji ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy podkreślił więc, że wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena również nie doprowadziła do wniosku, że skarżący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Skarżący, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W odpowiedzi na złożoną skargę, organ, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazania jakie worki na śmieci, jakiego rodzaju i jakiej ilości były kupowane przez administrację Aresztu Śledczego w [...] w 2018 r. z uwagi na niewykazanie przez skarżącego, że uzyskanie informacji tej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1920/18, LEX nr 2665079). W rozpoznawanej sprawie informacja, której domaga się skarżący, nie istnieje u organu w żądanej treści i postaci. Organ co prawda posiada dokumenty, które stanowią jej źródło, jednak przygotowanie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności - przede wszystkim przeprowadzenia selekcji właściwych dokumentów z określonego okresu oraz ich zestawienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie skarżącemu informacji w zakresie ilości, rodzaju i wielkości kupowanych przez Areszt Śledczy w roku 2018 worków na odpady wiązałoby się z koniecznością przygotowania obszernej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów; co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji aresztu znacznego nakładu pracy. Jak wyjaśnił to bowiem organ odwoławczy, Areszt Śledczy dokonuje w ciągu roku wielu zakupów przedmiotów, sprzętu i usług niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki penitencjarnej. By znaleźć żądane przez skarżącego informacje dotyczące worków na śmieci należałoby wyszukać odpowiednie faktury, przeanalizować każdą pozycję z poszczególnej faktury i przygotować zbiorcze zestawienie zawierające dane dotyczące ilości, rodzaju i wielkości worków na odpady. Dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna, zatem realizacja tych czynności plus sporządzenie stosownego zestawienia oznaczałoby poniesienie pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Skarżący, mimo pouczenia go przez organ, w piśmie z dnia [...] września 2018 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Słusznie więc organy przyjęły, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki udzielenia żądanej informacji gdyż informacja ta nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego a skarżący nie mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytku dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Należy więc wskazać, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16, LEX nr 2469867). W rozpoznawanej sprawie, organ w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym co powinien uczynić by uzyskać żądaną informację. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie natomiast organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Także w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).