II SA/Po 1137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżącego) z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie odpisów faktur lub innych dowodów zakupów: koców, materacy, poduszek i in. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że skarżący, wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującej w postaci: wskazania ilości sztuk znajdujących się w magazynie AŚ [...] nowych: koców, materacy, poduszek, ręczników, platerek, prześcieradeł, poszewek na poduszki, poszewek na koce oraz wskazania trzech ostatnich dat zakupu ww. artykułów codziennego wraz z odpisami faktur lub innych dowodów zakupu. W ocenie organu, w sprawie przekazania odpisów faktur lub innych dowodów zakupu mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Spośród ogółu faktur będących w posiadaniu administracji Aresztu Śledczego należy wybrać te, o których kserokopie zwrócił się skarżący we wniosku. Żądanie skarżącego dotyczyło odpisów faktur lub innych dowodów zakupu, obejmującego okres od [...] maja 2014 r. do [...] września 2018 r. Organ uznał więc, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. W związku z powyższym w dniu [...] września 2018 r. wezwano skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Organ wyjaśnił, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Tym samym, w ocenie organu, skarżący jako wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie osoba skarżącego daje tego rodzaju rękojmię. Zdaniem organu, po dokonaniu analizy całokształtu niniejszego postępowania stwierdzić należy, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Nie jest jednak ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący, pismem z dnia [...] października 2018 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że stanowisko organu I instancji jest słuszne i w pełni uzasadnione. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 261/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016r. sygn. II SA/Rz 639/16, WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016r. sygn. II SA/Kr 562/16). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej (wyrok NSA z 09.08.2011 r. I OSK 977/11). Zdaniem organu II instancji, udostępnienie skarżącemu odpisów faktur lub innych dowodów zakupu artykułów określonych we wniosku, za okres obejmujący niespełna cztery lata (na co wskazują daty zakupu artykułów udostępnione skarżącemu w piśmie z dnia 17 września 2018 r.) wiązałoby się z koniecznością przygotowania obszernej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów; co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji aresztu znacznego nakładu pracy. Areszt Śledczy dokonuje bowiem w ciągu roku wielu zakupów przedmiotów, sprzętu i usług niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki penitencjarnej. Żądanie skarżącego zaś dotyczy okresu niespełna czteroletniego, powyższe oznacza zatem, że dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna i realizacja tych czynności plus sporządzenie kopii stosownych dokumentów oznaczałoby poniesienie pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Organ II instancji wskazał więc, że wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Słusznie więc organ I instancji ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu II instancji, skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena również nie doprowadziła do wniosku, że skarżący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Skarżący, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W odpowiedzi na złożoną skargę, organ, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie odpisów faktur lub innych dowodów zakupów: koców, materacy, poduszek i in. z uwagi na niewykazanie przez skarżącego, że uzyskanie informacji tej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1920/18, LEX nr 2665079). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Zdaniem organu II instancji, udostępnienie skarżącemu odpisów faktur lub innych dowodów zakupu artykułów określonych we wniosku, za okres obejmujący niespełna cztery lata (na co wskazują daty zakupu artykułów udostępnione skarżącemu w piśmie z dnia [...] września 2018 r.) wiązałoby się z koniecznością przygotowania obszernej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem dużej liczby dokumentów; co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji aresztu znacznego nakładu pracy. Areszt Śledczy dokonuje bowiem w ciągu roku wielu zakupów przedmiotów, sprzętu i usług niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki penitencjarnej. Żądanie skarżącego zaś dotyczy okresu niespełna czteroletniego, powyższe oznacza zatem, że dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna i realizacja tych czynności plus sporządzenie kopii stosownych dokumentów oznaczałoby poniesienie pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu, wniosek skarżącego o odpisy faktur lub innych dowodów zakupu wskazanych we wniosku artykułów codziennego użytku stanowił niewątpliwie informację przetworzoną. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Wskazać również należy, że tut. Sąd zajął tożsame stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącego o zbliżonej treści w prawomocnym wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 211/18 (LEX nr 2597054). Skarżący, mimo pouczenia go przez organ, w piśmie z dnia [...] września 2018 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ wskazał więc, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego a skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Należy więc wskazać, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16, LEX nr 2469867). W rozpoznawanej sprawie, organ w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym co powinien uczynić by uzyskać żądaną informację. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie natomiast organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Także w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).