II SA/Po 1138/15

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta K. na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 124a u.g.n. oraz art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). udzielił E. O. Sp. z o.o. w P. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w N. W., gmina Ś., oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność M. O., i wykonanie czynności związanych z przebudową linii po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV relacji Ś.-L. G., polegającej na wymianie wszystkich elementów linii (słupów z fundamentami, przewodów i izolatorów) na nowe elementy. Część nieruchomości objęta tym zezwoleniem określona została na załączniku graficznym do powyższej decyzji. Ponadto rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta K. ograniczył na wniosek E. O. Sp. z o.o. sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej przez udzielenie zezwolenia na założenie oraz przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przysłania energii elektrycznej, tj. na przebudowę istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowe / dwutorowej linii 100 kV Ś. – L. – G. oraz wymianę wszystkich elementów linii: słupów z fundamentami, przewodów i izolatorów z zachowaniem dotychczasowego przebiegu, w pasie gruntu o powierzchni 995,10 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do tego rozstrzygnięcia. Jednocześnie decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. zobowiązała inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli okazałoby się do niemożliwe lub wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami – do zapłaty odszkodowani. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E. O. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym powołano się na art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1a u.g.n. Starosta K. przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie organ I instancji uznał, że inwestor wykazał spełnienie przesłanek, od których zależy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wydanie omawianej decyzji jest niezbędne, gdyż opóźnienie realizacji inwestycji powodowane blokowaniem postępowania przez właściciela nieruchomości niewyrażającego zgody na przebudowę linii, uniemożliwia inwestorowi wystąpienie o pozwolenie na budowę w celu realizacji projektowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał również, że skarżący jako dystrybutor energii elektrycznej zobowiązany jest do zapewnienia energii dla nowych odbiorców, jak i do zapewnienia ciągłego, bezawaryjnego zaopatrzenia w energię elektryczną osób prywatnych i przedsiębiorstw. Realizacja tego obowiązku odbywa się za pośrednictwem sieci niskiego, średniego i wysokiego napięcia. Uniemożliwienie przebudowy linii, która jest w złym stanie technicznym, blokuje możliwość przyłączenia nowych odbiorców i zapewnienie dostaw energii elektrycznej na wymaganym poziomie. Istniejący stan techniczny sieci stwarza niebezpieczeństwo występowania niespodziewanych wyłączeń linii. Przerwa w dostawie energii powoduje olbrzymie straty ekonomiczne. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. O. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja została wydana bez wniosku inwestora. Ponadto od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości złożone zostało odwołanie. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono również należycie rokowań. Poza tym odwołujący się podniósł, że nie wie o sytuacji, która spowodowałaby nagły wzrost zagrożenia istniejącej linii wysokiego napięcia dla zdrowia lub życia ludzi, co prowadziłoby do konieczności podjęcia natychmiastowych działań. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił następnie, że inwestor uzyskał na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obecnie natomiast ocenie podlega spełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Inwestor wskazał we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., że wydanie omawianego zezwolenia uzasadnia wyjątkowo ważny interes strony oraz interes społeczny związany z blokowaniem inwestycji przez właściciela nieruchomości, złym stanem technicznym oraz niemożliwością zapewnienia dostaw energii dla nowych odbiorców. Rozważane przedsięwzięcie ma także na celu zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego regionu. Niemniej argumentacja ta, niepoparta wiarygodnymi dowodami, jest w ocenie organu II instancji niewystarczająca do udzielenia wspomnianego zezwolenia. Za bezpodstawne należy w szczególności uznać powoływanie się przez pełnomocnika wnioskodawcy na opóźnienia powodowane blokowaniem postępowania przez właściciela gruntu. Właściciel ma bowiem prawo sprzeciwić się zamierzeniom inwestora i nie wyrazić zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości. W takim przypadku po stronie skarżącej aktualizuje się z kolei prawo do żądania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. E. O. Sp. z o.o. w P. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie omawianego zezwolenia, oraz (2) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dla przedmiotowej nieruchomości została już wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania. Następnie E. O. Sp. z o.o. zauważyła, że omawiane przedsięwzięcie zalicza się inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organ II instancji co do braku podstaw do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. W swoim wniosku skarżąca wyjaśniła bowiem w sposób obszerny powody udzielenia zezwolenia na zajęcie poruszanej nieruchomości. W szczególności wskazano, że linia elektroenergetyczna 110 kV Ś. – L. G. jest linią przeznaczoną do dystrybucji energii elektrycznej i stanowi ważny ciąg zasilający miasta i gminę Ś. oraz L. Linia ta stanowi również źródło zasilania dla stacji Ś., K., a sytuacjach awaryjnych – także S., P., I., M. i P. P. Ponadto linia 220 kV P. – L. zasila stacje P. i L., a dopiero przez linię 110 kV Ś. – L. G. zasilane są wymienione stacje. Omawiana linia dystrybucyjna ma zatem istotne znaczenie w skali całego województwa. Jednocześnie poruszana linia jest stara, użytkowana od kilkudziesięciu lat. Aktualnie znajduje się ona w bardzo złym stanie technicznym, co powoduje jej awarie. Po latach eksploatacji w wyniku postępującej korozji konstrukcji wsporczych i pogorszenia ich wytrzymałości mechanicznej, procesów starzeniowych zachodzących w izolacji oraz miejscowego osłabienia przewodów wymagana jest kompleksowa wymiana starych, zużytych elementów. Obecny stan linii powoduje również brak możliwości przyłączenia do niej nowych odbiorców. Przedmiotowa inwestycja przyczyni się zatem do zwiększenia pewności działania sieci elektroenergetycznej, pozwalającej na uniknięcie awarii w czasie jej dalszej eksploatacji. Tym bardziej, że ryzyko awarii jest realne w razie porywistego wiatru, nawałnicy lub śnieżycy. Należy zatem uznać, że w rozpatrywanej sprawie występuje ważny interes społeczny, jak i interes gospodarczy. Modernizacja linii pozwoli bowiem również na podniesienie poziomu bezpieczeństwa energetycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], E. O. Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty K. między innymi o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb N. W., gmina Ś. (k. 56-60 akt adm. organu I instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystanie z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jak wynika z kolei z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W art. 108 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazuje natomiast, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta K. na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej poruszaną działkę nr 283 (k. 110-111 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że przebudowa istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej / dwutorowej linii 110 kV Ś. – L. G. mieści się w pojęciu celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. Jak wynika bowiem z tego przepisu, celem publicznym jest budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozważanej sprawy, dotyczą natomiast pytania, czy E. O. Sp. z o.o. wykazała wystąpienie przesłanek z art. 108 k.p.a. lub istnienie ważnego interesu gospodarczego. Organ I instancji oraz skarżąca udzieliły w tej mierze pozytywnej odpowiedzi. Natomiast w ocenie organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był niewystarczający do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Sąd przychylił się w tej mierze do stanowiska skarżącej. We wspomnianym wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. E. O. Sp. z o.o. opisała zakres planowanych prac, wskazując zarazem, że celem rozważanej inwestycji jest poprawa jakości zasilania i funkcjonowania obecnej linii, która znajduje się w złym stanie technicznym. Wymienione roboty zmierzają do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej dla ponadlokalnej społeczności, a w szczególności dla nowych odbiorców. Aktualnie stan przedmiotowej instalacji stwarza ryzyko występowania niespodziewanych wyłączeń linii elektroenergetycznej, co z kolei powoduje straty ekonomiczne, społeczne oraz osłabia bezpieczeństwo energetyczne regionu. Inwestor zaznaczył również, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. uzasadnione jest odmową wyrażenia zgody na to przedsięwzięcie przez właściciela działki nr [...] i tym samym zablokowaniem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentacja powyższa została następnie wsparta w skardze z dnia [...] listopada 2015 r., w której E. O. Sp. z o.o. wskazała na znaczenie poruszanej linii elektroenergetycznej dla regionu (k. 3-7 akt sądowych). Skarżąca podniosła w szczególności, że linia ta zasila stacje Ś. i K., a w sytuacjach awaryjnych – także S., P., I., M. i P. P. Linia 220 kV P. L. zasila przy tym stacje P. i L., a dopiero przez linię 110 kV Ś. – L. G. zasilane są pozostałe stacje. Za koniecznością przebudowy rozważanej linii przemawia również kilkudziesięcioletni okres eksploatacji rozważanej linii, postępująca korozja konstrukcji wsporczych i pogarszająca się ich wytrzymałość mechaniczna, a także procesy starzeniowe izolacji i miejscowe osłabienie przewodów. Z tego względu ryzyko wystąpienia awarii jest znaczne w razie porywistego wiatru, nawałnicy lub śnieżycy. Z tej perspektywy trudno jest zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, iż powyższe argumenty nie wystarczają do zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Skarżąca wskazał bowiem wyraźnie na potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego regionu, co z kolei wyczerpuje przesłankę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami oraz przesłankę ważnego interesu społecznego z art. 108 k.p.a. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przedstawione okoliczności stanowią również o ważnym interesie gospodarczym, o jakim mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. Podobne stanowisko prezentowano również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2900/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r., II SA/Gd 236/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 156/15, tamże; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 266/12, tamże). Tym samym należy uznać, że wymogi do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. zostały spełnione. Przeciwne stanowisko Wojewody Wielkopolskiego było wadliwe, a wada ta miała istotne znaczenie i przemawiała za uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ II instancji mógł nie zgodzić się z argumentami podnoszonymi przez inwestora. Niemniej konieczne jest w takim przypadku przekonujące wyjaśnienie zajętego stanowiska. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że oświadczenia E. O.a Sp. z o.o. są niewystarczające do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Takie stanowisko narusza zatem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dodatkowo uzasadniały wyeliminowanie kontrolowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponadto należy zauważyć, że E. O. Sp. z o.o. uzyskał korzystną dla siebie decyzję wydaną przez organ I instancji. Na etapie postępowania odwoławczego podmiot ten nie został wezwany do złożenia uzupełniających oświadczeń lub do sprecyzowania swoich dotychczasowych wywodów. E. O. Sp. z o.o. mogła zatem pozostawać w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że organ II instancji nie ma wątpliwości co do przedstawionych przez nią argumentów na okoliczność spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. Wydanie negatywnego rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy – bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do ewentualnego uzupełnienia argumentacji, przedłożenia dodatkowych dokumentów czy podania uzupełniających danych – pozbawiło skarżącą możliwości zareagowania na ewentualne braki, których dopatrzył się Wojewoda Wielkopolskiego. Takie działanie naruszyło wobec tego zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Co więcej, zarzuty Wojewody Wielkopolskiego dotyczą okoliczności, które mogły być wyjaśnione przez niego samodzielnie. Organ II instancji nie skorzystał jednak z tej możliwości, co stanowiło kolejną wadę postępowania uzasadniającą uchylenie kontrolowanej decyzji. Podsumowując, Wojewoda Wielkopolski wadliwie ocenił oświadczenia złożone przez E. O. Sp. z o.o., a nadto naruszył zasadę dwuinstancyjności, wobec czego wydana przez niego decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1a u.g.n., co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien – uwzględniając wywody i ocenę prawną Sądu wyrażoną powyżej – ponownie przeanalizować oświadczenia inwestora pod kontem spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiając mu zajęcie stanowiska w razie ewentualnego stwierdzenia braków w tych wywodach. Sąd orzekł o kosztach postępowania na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).