II SA/Po 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi; oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] kwietnia 1973 r. – Aktu Własności Ziemi nadanego F. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] kwietnia 1973 r. – Aktu Własności Ziemi (działki nr [...], [...] o pow. 0,81 ha położone w K. pow. P.) nadanego F. K. na podstawie art. 1, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. Nr [...], poz. 250), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie nieformalnej umowy o darowiźnie przez J. M. na rzecz córki F. K. w oparciu o ww. przepisy. Tymczasem nieruchomości będące przedmiotem decyzji PRN z [...] kwietnia 1973 r. dotyczyły gruntów zapisanych w księgach wieczystych [...] tom k. 65 oraz [...] tom 4 k. 86 (obecnie KW nr [...] i KW [...]), w czasie kiedy został wydany akt własności (20.04.1973 r.) były wpisane na rzecz J. M. i jego żony J. M. z d. P. jako współwłaścicieli po połowie. Z uwagi na fakt, że J. M. zmarł w dniu [...] września 1957 r. właścicielami tych dwóch nieruchomości byli J. M. i jej czworo dzieci jako spadkobiercy po zmarłym ojcu tj. J. M., L. M., Joanna S. i F. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w P., Wydział IV Cywilny sygn. akt IV Ns [...] z dnia [...].04.1976 r.). Wnioskodawca podał, że pomimo tych oczywistych faktów, PRN uwzględniło wniosek F. K. i dokonało nadania własności jednemu z pięciorga właścicieli, mimo, iż pozostali właściciele nie godzili się na odstąpienie swojego prawa własności. Tym samym rażąco naruszono art. 5 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (dalej: u.u.w.g.r.). J. M. we wniosku wskazał osoby będące aktualnymi prawowitymi spadkobiercami tych nieruchomości. Na wezwanie Kolegium J. M. przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1992 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. M., z którego wynika, że jest spadkobiercą zmarłego. SKO w P. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. wskazało, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która była podstawą prawną przedmiotowego Aktu Własności Ziemi, została uchylona przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) z jednoczesnym przekazaniem spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości sądom powszechnym. Zatem zdaniem organu od dnia wejścia w życie ww. ustawy tj. od 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych. Wyjaśniono, że kolejna zmiana stanu prawnego została dokonana ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm. dalej: u.g.n.r.). Zgodnie z jej art. 61 ust. 3 skreślony został art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (...), a w art. 63 ust. 2 i 3 ww. ustawy z 1991 r. zapisano, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji oraz, że toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w art. 63 ust. 2 ustawy podlegają umorzeniu. Kolegium uznało zatem, że od 1 stycznia 1992 r. – dnia wejścia w życie ww. ustawy, nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nawet gdy taki akt dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Dodano, że przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. były dwukrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z Konstytucją (wyroki TK z dnia 22 lutego 2000 r. i z dnia 15 maja 2000 r.). Trybunał stwierdził, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, a ponadto, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia nadzwyczajnych procedur weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzona ich nieważność. W okresie tym strona mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. W związku z tym Kolegium uznało, że niniejsze postępowanie należało umorzyć. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. podkreślił kwalifikowany charakter wady prawnej zaistniałej przy wydaniu przedmiotowego Aktu Własności Ziemi, co – jego zdaniem powoduje, że winno się stwierdzić nieważność decyzji. Zaznaczył, że uchybienia Aktu nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności oraz konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. w całości podzieliło stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji organu. J. M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P. zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy poprzedniej decyzji organu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi podał, że przy wydaniu przedmiotowego Aktu Własności Ziemi doszło do rażącego naruszenia prawa, które winno rodzić skutki ex tunc, a tym samym uzasadniać stwierdzenie nieważności tego Aktu. Wyjaśnił, jak we wniosku, na czym naruszenie to polegało. Następnie skarżący powołał się na konstytucyjną gwarancję ochrony własności wynikającą z art. 64 Konstytucji RP i zaznaczył, że żaden organ administracji państwowej na podstawie u.u.w.g.r. nie mógł pozbawić prawa własności pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Dlatego jego zdaniem powinno się przedmiotowy Akt Własności Ziemi wyeliminować z obrotu prawnego jako bezwzględnie nieważny. Skarżący dodał, że skutki prawne tej decyzji były również sprzeczne z istniejącym wówczas prawem tj. u.u.w.g.r., całą procedurą administracyjną, ale również z zapisami k.c. dotyczącymi prawa własności. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący podniósł, że o wydaniu aktu własności nie były powiadomione inne osoby, którym przysługiwało prawo do nieruchomości. Uczestnicy postępowania L. M. i B. S. oświadczyli, że popierają skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego nie stosuje się dla wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym prawidłowo uznało Kolegium, że uregulowanie zawarte w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. jest przeszkodą prawną do prowadzenia wymienionych w nim postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że treść przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r. nie nastręcza problemów interpretacyjnych, bowiem określa w sposób jasny i konkretny sposób załatwienia przez organ wniosku domagającego się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, a więc ostatecznej decyzji wydanej na podstawie przepisów u.u.w.g.r. (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1756/14, z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 295/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza związanie decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli tylko została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. Związanie to rozciąga się zarówno na osobę właściciela, obszar nieruchomości, przebieg granic, ale także zakres prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994r., w sprawie sygn. akt III CZP 69/94, OSNCP 1994, nr 12, poz. 233). Oznacza to z kolei, że od dnia 1 stycznia 1992r., czyli po wejściu w życie art. 63 u.g.n.r., ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek możliwości weryfikacji takich decyzji i to bez względu na to, czy wniosek jest uzasadniony, czy nie, a także bez względu na to, czy akt własności ziemi wydano prawidłowo, czy też z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998r., w sprawie sygn. akt II SA 515/98, dostępny j.w.). W takiej sytuacji prawnej należy zgodzić się z organem, iż treść art. 63 ust. 2 u.g.n.r. uniemożliwia badanie legalności decyzji uwłaszczeniowej we wskazanych w tym przepisie trybach, w tym w trybie stwierdzenia nieważności. Ponadto rację miało Kolegium wskazując, że przepisy art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. były dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP (por: wyrok TK z dnia 22 lutego 2000r., sygn. akt SK 13/99; OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 15 maja 2000r., sygn. akt SK 29/99; OTK 2000/4/110). Oceniając konstytucyjność uchylenia wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego posiadaczowi Trybunał Konstytucyjny rozważał m.in. zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., wywodząc, iż z zasady demokratycznego państwa prawa można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania w drodze środków nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ograniczeń czasowych do korzystania z tych środków. Nie jest bowiem w ocenie Trybunału zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Trybunał wskazał w tym zakresie, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991r. żądać wszczęcia nadzwyczajnych procedur weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność. W okresie tym strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, trafnie organ orzekający uznał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi. Brzmienie przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r. jednoznacznie utrwala stabilność aktów własności ziemi poprzez ustanowienie zakazu zajmowania się oceną ich legalności, a zatem stanowisko prezentowane w tym zakresie przez organ zasługuje na pełną ochronę prawną. W świetle powyższego nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się zarówno naruszenia przepisów postępowania (zarzucanych art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 140 k.p.a.), jak również naruszenia normy konstytucyjnej zawartej w art. 64 Konstytucji RP. Po pierwsze skoro przepis art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wyraźnie wyklucza możliwość derogowania w drodze któregokolwiek z przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych aktów własności ziemi, to Kolegium trafnie uznało, że niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 236/09, dostępny j.w.). Skoro Kolegium po zapoznaniu się z treścią wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] kwietnia 1973 r. – Aktu Własności Ziemi (działki nr [...], [...] o pow. 0,81 ha położone w [...] pow. P.) nadanego F. K. na podstawie art. 1, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. Nr 27, poz. 250), stwierdziło, że przedstawiony w nim stan sprawy odpowiada stanom określonym w art. 63 ust. 2 u.g.n.r., to prawidłowym było umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei za bezzasadnością zarzutu strony skarżącej co do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przemawia – o czym powyżej – okoliczność, że przepisy art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. wykluczające możliwość wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów u.u.w.g.r. w drodze nadzwyczajnego postępowania administracyjnego były kontrolowane pod względem zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny i naruszeń takich nie stwierdzono. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.