II SA/Po 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlowego z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (l. dz. [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, w zw. z art.51 ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym w P. przy ul. [...] (działka nr [...] ark.m. [...], obręb [...], dalej: "Inwestycja"), nałożył na M. W. (dalej: "Inwestor") obowiązek wykonania następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych – polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym zlokalizowanym na terenie Inwestycji – do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie należy: przedłożyć uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmujące wykonane roboty budowlane. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] lipca 2015 r. do PINB wpłynęło podanie W. G. w kwestii samowolnego wysunięcia konstrukcji dachowej Inwestycji. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporny budynek zlokalizowany na działce nr [...] przylega ścianą tylną do budynku autora podania, zlokalizowanego na działce nr [...]. W rejestrach organu pierwszej instancji nie odnaleziono informacji o wydanym na te roboty pozwoleniu na budowę lub o dokonaniu zgłoszenia robót. W toku czynności kontrolnych Inwestor wyjaśnił, że zapobiegając negatywnym skutkom przecieków z dachu budynku gospodarczego dokonał wymiany pokrycia na nową dachówkę będąc przekonany, że stanowi to bieżącą konserwację. Organ pierwszej instancji podniósł następnie, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nakłada obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB Inwestor winien legitymować się stosownymi uzgodnieniami wymaganymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W. G. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy"). Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zobowiązanie Inwestora również do przewrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania dachu budynku usytuowanego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WWINB podniósł, że Inwestycja znajduje się w obszarze strefy prawnej ochrony konserwatorskiej. W niniejszej sprawie Inwestor mimo, iż obiekt jest zlokalizowany w strefie ochrony konserwatorskiej nie uzyskał decyzji pozwolenia na wykonanie remontu dachu. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo zatem zastosował przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, dot. robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, a wykonywanych m. in. bez decyzji pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia. WWINB podkreślił, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem wystąpienie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatorem Zabytków i uzyskanie uzgodnienia wykonanych robót polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym, uznać należy za wykonanie czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W. G. (dalej: "Skarżący") nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu zobowiązania Inwestora również do przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania dachu budynku usytuowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższej skargi Skarżący wskazał, że w wyniku prac prowadzonych w budynku położonym na działce nr [...] miała miejsce zmiana dotychczasowego układu dachu tego budynku poprzez wydłużenie podłużnych i poprzecznych łat, w wyniku czego pokrycie dachowe zostało wysunięte nad działkę nr [...] w sposób wykraczający poza wysunięcie istniejące przed rozpoczęciem prac. Potwierdza to w sposób jednoznaczny przedłożona dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca stan sprzed rozpoczęcia prac i po ich zakończeniu. Zdaniem Skarżącego, w wyniku dokonanych przez Inwestora zmian układu dachu, nastąpiła ingerencja na teren mojej nieruchomości, co w sposób oczywisty narusza przepis art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 §1 Kodeksu cywilnego i art. 143 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na powyższą skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Inwestora zajął stanowisko w niniejszej sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu pisma procesowego podniesiono, że błędnie zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ obowiązki wynikające z decyzji wydanej na tej podstawie mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, a nie procesowych. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej stawili się Skarżący oraz uczestniczka postępowania – P. S. Skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Podniósł, że Inwestor wykorzystał blachę do przedłużenia swojego dachu i pokrył ją dachówką – w ten sposób zmienił konstrukcję dachu. Skarżący wyraził obawę, że w przyszłości remont jego dachu nie będzie możliwy. Uczestniczka postępowania poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione przez Skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W świetle wyżej zarysowanej kognicji Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] października 2015 r., znak [...], jak też poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (l. dz. [...]). Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmującego wykonane roboty budowlane – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem, w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/10 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Sąd ten wyraził pogląd, że obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Sąd w składzie rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. Podkreślenia wymaga, że organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz. Zatem uprzednie nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów orzeczone w formie decyzji administracyjnej powoduje, iż organ w przyszłości nie może orzec co do istoty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 208/08 oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 191/06, orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Za trafnością tego poglądu przemawia również to, że zobowiązanie do przedłożenia określonej dokumentacji czy dokonania określonych czynności procesowych nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej. Chociażby z tego powodu przyjęcie poglądu, że zobowiązanie do przedłożenia określonych ekspertyz następuje w formie decyzji, jest nietrafne. Do wyegzekwowania od stron obowiązków o charakterze procesowym w toku postępowania służą inne normy procesowe, jak chociażby prawo do wydania postanowienia w trybie art. 81c (por. M. Wierzbowski (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), K. Buloński, A. Despot-Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, A. Rypina, M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 572-573). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wezwanie Inwestora na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmującego wykonane roboty budowlane – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – jest wadliwe. Jak wskazano powyżej, w przypadku stwierdzenia obowiązku przedłożenia takiego uzgodnienia przez Inwestora, organy winny były w sprawie poddanej sądowej kontroli zastosować art. 81c, aby wyegzekwować od strony wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w toku postępowania. Z uwagi na powyższe niewłaściwe zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, tym samym naruszenie przepisów prawa procesowego – K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organu pierwszej instancji i organu odwoławczego należy wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że powyższe naruszenia stanowią samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd, na tym etapie postępowania, nie jest władny badać zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących zmian układu dachu Inwestora. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., o zwrocie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.