II SA/Po 1161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. B., Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2011r. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta L., decyzją z dnia [...] 2011 r. wydaną na podstawie art. 145 , art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz art. 104 kpa ustalił opłatę adiacencką w wysokości 840,- zł dla D. i Z. B. będących współwłaścicielami nieruchomości położonej w L. przy ul. S. O. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...], o pow. 0,0847 ha, arkusz mapy [...], z tytułu wzrostu jej wartości w związku wybudowaniem nawierzchni utwardzonej na ulicy M. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że w 2008 r. została wybudowana ulica M. S. w L. wraz z odcinkami ulic D. i L. i odcinkiem kanalizacji deszczowej. Inwestycja zrealizowana ze środków budżetu Miasta L.. Stworzono również warunki do korzystania z nowo wybudowanej ulicy M. S. z działki położonej przy ul. S. O. [...] należącej do D. i Z. B.. Organ zauważył także, iż ulica M. S. - przed jej utwardzeniem wykonanym w 2008 r. posiadała chodniki. Miały one jednak charakter tymczasowy i nie widniały w żadnej ewidencji. Chodniki te wybudowane zostały przy udziale mieszkańców. Powyższe uzasadniało nałożenia na D. i Z. B. opłaty adiacenckiej w oparciu o przepisy art. 144, 145 i 146 i 148 wyżej wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz postanowienia uchwały nr [...] Miejskiej L. z dnia [...] 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem ulicy i po wybudowaniu została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R. M.. W ocenie organu fakt, iż działka D. i Z. B. od strony ul. M. S. – C. posiada betonowy płot, a skarżący nie planują budowy od tej strony zjazdu z działki, a także fakt braku prawnej możliwości podzielenia działki państwa B. na dwie działki, nie mają wpływu na zmianę wysokości wartości nieruchomości w oparciu, o które naliczana jest opłata adiacencka. Zgodnie z pismem Miejskiego Zarządu Dróg i Inwestycji z dnia 8 sierpnia 2011 r. w/w nieruchomość ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych tj. ulicy S. O. oraz ulicy M. S., które są drogami o nawierzchni utwardzonej. Obecnie zjazd do nieruchomości znajduje się od ulicy S. O., jednakże są stworzone warunki techniczne do wykonania drugiego wjazdu na daną nieruchomość z ulicy M. S.. Tym samym organ stwierdził, że dla nieruchomości położonej przy ul. S. O. 46 zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy M. S. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, który stanowi opinię o wzroście wartości nieruchomości, wykonanie nawierzchni i stworzenie warunków do obsługi komunikacyjnej nieruchomości również od ulicy M. S. skutkowało wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 50% obliczonego przyrostu. W związku z powyższym opłata adiacencka została ustalona na poziomie połowy jej wysokości. W odwołaniu D. i Z. B. podnieśli, iż nie zgadzają się z argumentacją wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż organ nie przedstawił im protokołu z "wizji w terenie", na którą powoływał się w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdzili, iż przy ul. M. S. przed jej utwardzeniem znajdowały się pobudowane przez mieszkańców chodniki, ale jedynie przy posesjach, które miały bezpośredni dostęp do tej ulicy. Skarżący zauważyli, że w istocie stworzono im warunki do skorzystania z możliwości wybudowania wjazdu czy wyjazdu z ich posesji na ul. M. S. ale jest to niemożliwe ze względu na zagospodarowanie ich działki - trwałe nasadzenia i rodzaj ogrodzenia. Podnieśli także, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2009 r. uniemożliwia im dokonanie wtórnego podziału geodezyjnego celem utworzenia nowej działki z wydzielonym wjazdem od ulicy M. S.. , a tym samym uniemożliwia budowę domu z wejściem od ulicy M. S.. W tej sytuacji utwardzona droga w żadnym stopniu nie przyczynia się do wzrostu wartości posiadanej przez nich nieruchomości. Skarżący powołali się ponadto na bliżej niesprecyzowaną decyzję (brak określenia organu, który ja wydał), z [...] 1979 r. nr [...] , z której wnika, iż cześć nieruchomości przy ul. S. O. była wywłaszczona m.in. celem utworzenia ulicy M. S. W ocenie skarżących na części wywłaszczonego obszaru Miasto Leszno urządziło drogę, a resztę sprzedało jako działki budowlane, podczas gdy należąca do nich działka straciła na wartości. Zdaniem D. i Z. B. uczestnicząc w kosztach budowy drogi na tylnej części ich posesji, przyjęliby na siebie obowiązek dbania o drogę, która powstała bez ich woli czy choćby powiadomienia o zamiarze budowy. Skarżący podkreślili, iż partycypują w kosztach urządzania infrastruktury przy ul. S. O. i nie posiadają oraz nie zamierzają, w najbliższym czasie, posiadać dostępu na swoja działkę od strony ul. M. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta L.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem składu orzekającego zarówno zaskarżona decyzja, jak i prowadzone przez organ I instancji postępowanie nie narusza przepisów prawa. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż w roku 2008 zostały wykonane roboty budowlane związane z budową ulicy S. w L. Inwestycja w całości została zrealizowana ze środków budżetu gminy. Odbiór końcowy robót nastąpił w dniu 2 września 2008r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół odbioru końcowego robót. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie warunki te zostały stworzone po odbiorze końcowym. Decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana w przewidzianym przez ustawodawcę terminie. Kolegium uznało także, iż nie znalazło podstaw do podważenia operatu szacunkowego na podstawie, którego ustalono wzrost wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu ul. M. S.. Organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż ulica S. przy której również leży działka państwa B. została utwardzona, co przyczyniło się do wzrostu wartości nieruchomości skarżących. Jednocześnie bez znaczenia pozostaje czy D. i Z. B. mają zamiar skorzystać z możliwości budowy wejścia na posesję od strony ulicy S.. Istotne jest, że poprzez wybudowanie utwardzonej nawierzchni możliwość taka została stworzona, co wpłynęło niewątpliwie na polepszenie walorów nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. i Z. B. zarzucili, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. został wydana z naruszeniem art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że decyzja ta został wydana w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania i z wybudowanej drogi. Skarżący podnieśli, iż organy obu instancji nie ustaliły kiedy nastąpiło faktyczne zakończenie prac związanych z modernizacją drogi, a jedynie oparły się na protokole odbioru robót z dnia 2 września 2008 r. Natomiast część mieszkańców działek przy ul. M. S. korzystało z wybudowanej drogi znaczenie wcześniej – już w lipcu 2008 r. Dalej skarżący podnieśli, iż art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wybudowanej drogi, a nie modernizacji już istniejącej od wielu lat drogi jaka była ul. M. S. Ulica ta istnieje już od ponadto 20 lat i były na niej pobudowane urządzenia infrastruktury technicznej jak sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, wodociągowa oraz chodnik. Skarżący powtórzyli także zawarte w odwołaniu zarzuty, iż modernizacja ulicy M. S. nie miała wpływu na wartość posiadanej przez nich nieruchomości przy ul. S. O., gdyż nie posiada ona dostępu do zmodernizowanej ulicy, od której odgrodzona jest betonowym płotem i nasadzoną roślinnością. Ponadto uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2009 r. uniemożliwia im dokonanie wtórnego podziału geodezyjnego celem utworzenia nowej działki z wydzielonym wjazdem od ulicy M. S. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając jednocześnie, iż trzyletni okres zobowiązania właściciela do poniesienia opłaty adiacenckiej liczy się od momentu sporządzenia protokołu końcowego robót . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie w niej podniesione zarzuty okazały się zasadne. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. dalej: u.g.n.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi (art. 143 ust. 2 u.g.n.) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 tej ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 146 ust 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). W miejscu tym należy zauważyć, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 kpa) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Adminstracyjnego z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. W ocenie Sądu sporządzony w przedmiotowej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę R. M. operat szacunkowy zawiera niejasności, których wyjaśnienie jest istotne dla oceny rzetelności sporządzanie opinii i prawidłowości obliczenia określonego w nim wzrostu wartości rynkowej nieruchomości państwa B. po dokonanej budowie ulicy M. S.. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W analizowanej sprawie rzeczoznawca R. M. celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości państwa B. spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej – uli. M. S. zastosowała podejście porównawcze tzw. metodę porównywania niezabudowanych nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości. Zgodnie z art. 153 ust 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości według wskazanego podejścia jest właściwe określenie nieruchomości podobnych. Jak wynika z analizowanego operatu szacunkowego rzeczoznawca w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej sprzed wybudowania ul. M. S. wybrała w celach porównawczych trzy niezabudowane nieruchomości położone w L. przy ulicach: K., S. i K.. Nieruchomości te w dniu ich sprzedaży zlokalizowane były przy drogach gruntowych (patrz strona 9 operatu). Natomiast w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej po wybudowaniu ul. M. S. wybrała w celach porównawczych trzy niezabudowane nieruchomości położone w L. przy ulicach: P., K. i J. Nieruchomości te w dniu ich sprzedaży zlokalizowane były przy drogach utwardzonych (patrz strona 9 operatu). Zasadność powyższego wyboru nieruchomości podobnych budzi wątpliwości z uwagi na fakt, iż jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Inwestycji - z dnia 08 sierpnia 2011 r. oraz załączonej do akt sądowych fotografii (k. 25 akt sądowych) ul. O. przy której znajduje się wyceniana nieruchomość, jest ulicą o nawierzchni utwardzonej. Z akt sprawy, w tym z analizowanego operatu szacunkowego nie wynika, kiedy ul. O. została utwardzona, a tym samym istnieje prawdopodobieństwo, iż jeszcze przed przystąpieniem do budowy ul. M. S. ul. O. posiadała utwardzoną nawierzchnię, a tym samym przedmiotowa działka gruntowa skarżących była już wówczas (przed wrześniem 2008 r.) położona przy drodze o utwardzonej powierzchni. Powyższe stawiałoby pod znakiem zapytania zasadność wyceny działki państwa B. przed wybudowaniem ul. M. S. w oparciu o jej porównanie do działek gruntowych, które nie miały bezpośredniego dostępu do drogi utwardzonej zwłaszcza, iż rzeczoznawca nie uzasadnił takiego wyboru. W ocenie Sądu przy zastosowaniu wybranej przez rzeczoznawcę metody porównania parami zasadnym byłoby, w przypadku stwierdzenia, że ul. O. była utwardzona przed budową ul. M S. C., wybranie do porównania nieruchomości posiadających dostęp do drogi utwardzonej (celem oszacowania wartości działki państwa B. przed wybudowaniem ul. M. S.) oraz nieruchomości posiadających dostęp do dwóch utwardzonych dróg (celem oszacowania wartości działki państwa B. po wybudowaniu ul. M. S.). Sąd zwrócił co prawda uwagę, iż rzeczoznawca ustalając wzrost wartości wycenianej nieruchomości stwierdził na stronie 15 operatu, iż stworzenie warunków technicznych do wykonywania drugiego wjazdu z wybudowanej ulicy spowoduje wzrost wartości nieruchomości w wysokości 50% obliczonego wzrostu, co może sugerować, iż brał pod uwagę, że działka państwa B. przed wybudowaniem ul. M. S. posiadała już dostęp do utwardzonej drogi – ul. O. jednakże rzeczoznawca nie uzasadnił wyczerpująco na jakiej podstawie zastosowała powyższy czynnik korygujący, powołując się jedynie oględnie na analizę rynku nieruchomości. Wyżej wskazane nieścisłości i wątpliwości wynikające z operatu szacunkowego, które nie zostały zauważone i wyjaśnione w toku postępowania przez organy administracyjne, a które mogą rzutować na prawidłowe oszacowanie wysokość wzrostu wartości działki należącej do skarżących, a co za tym idzie na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej świadczą, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Należy również zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 145 ust 1 u.g.n. jedną z głównych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, jest uprzednie stworzenie właścicielom nieruchomości warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Właściwy organ ustalający opłatę adiacencką musi zatem w pierwszej kolejności ustalić czy wybudowano drogę z udziałem środków publicznych i stworzono warunki do jej korzystania przez właścicieli nieruchomości. Zawarte w tym przepisie oraz art. 143 ust 2 u.g.n. pojęcie "wybudowana droga" nie zostało definiowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Dz.U z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Do budowy drogi zalicza się zatem również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących – odbudowę i rozbudowę drogi. Jeżeli przez odbudowę rozumiemy odtworzenie w całości lub w części zniszczonej bądź uszkodzonej drogi, a przez rozbudowę – tworzenie nowych elementów drogi lub powiększanie elementów istniejących, to do zakresu budowy drogi nie zaliczają się przebudowa i remont drogi. Przebudowa to, zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Remont drogi to według art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu materiałów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz opubl. System Informacji Prawej LEX, komentarz do art. 143 ustawy o gospodarcze nieruchomościami.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., SA/Bk 852/00, (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane ), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. bud.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. a także z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika jednoznacznie jaki charakter miały prace przeprowadzone w 2008 r. na ulicy M. S. w L.. Z operatu szacunkowego R. M. oraz nagłówka protokołu odbioru końcowego robót wykonanych zgodnie z kontraktem nr [...] (karat nr 1 akt administracyjnych) wnika, iż prace te polegały na budowie ul. M. S.. Natomiast w decyzjach organy posługują się zamiennie pojęciami "budowa", "utwardzenie nawierzchni", "wybudowanie nawierzchni utwardzonej". Jednakże z uzasadnień tych decyzji, jak również z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy przeprowadzone prace miały charakter budowy, odbudowy lub rozbudowy czy stanowiły w rzeczywistości przebudowę lub remont istniejącej wcześniej drogi albo, jak twierdzi skarżący, jej modernizację. Ustalenia w tym zakresie winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale, są bowiem istotne dla oceny czy zaszły przesłanki do ustalenia właścicielom nieruchomości przy ul. O. opłaty adiacenckiej. Ustalenie te powinny zostać ujęte uzasadnieniu decyzji. Powyższy brak stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, zakładając, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 143 ust 2 u.g.n., iż Prezydent Miasta L. nie naruszył trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej o którym mowa w art. 145 ust 2 u.g.n. Zgodnie z uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r o sygn. I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 145 ust. 2 jego bieg rozpoczyna się z dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 408/05 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), iż opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi - w całości - a nie poszczególnych jej elementów. Pogląd jakoby opłaty mogły być wymierzane po wybudowaniu poszczególnych części składowych drogi jak, jezdnia, chodniki itp. czy też po wybudowaniu poszczególnych fragmentów drogi nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ opłaty adiacenckie mogą być wymierzone tylko za urządzenie drogi w całości. Oznacza to, że dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej może nastąpić nie wcześniej niż po zakończeniu budowy drogi. Ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n. uzależnił początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi, a nie jej części jako określonego odcinka, czy też zakończenia prac na odcinku drogi bezpośrednio przylegającym do nieruchomości właściciela. Tym samym należy stwierdzić, iż organy słusznie przyjęły, iż początkiem biegu trzyletniego okresu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej był dzień sporządzenia protokołu końcowego robót budowlanych na ul. S. w L. z dnia 2 września 2008 r. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta L. z dniu [...] 2011 r. została wydana z zachowaniem wynikającego z art. 145 ust 2 u.g.n. terminu. Sąd podziela także pogląd organów, iż w rozpatrywanej sprawie dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia fakt, iż skarżący nie posiadają obecnie zjazdu ze swojej nieruchomości na ul. M. S. Skoro bezspornym jest, iż zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi przez właścicieli działki gruntowej przy ul. S. O., co wynika z pisma zarządcy drogi - Miejskiego Zarządu Dróg i Inwestycji - z dnia 8 sierpnia 2011 r. to w świetle treści art. 145 ust 1 u.g.n. dla ustalenia opłaty adiacenckiej nieistotne jest czy właściciele wspomnianej działki chcą korzystać z tej możliwości korzystania z wybudowanej drogi, czy nie. Istotne jest bowiem, to że uzyskują oni zwiększenie użyteczności nieruchomości (potencjalna możliwość wybudowania drugiego zjazdu), a w konsekwencji może się to przełożyć na wzrost jej wartości co z kolei uprawnia do pobrania opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej na rzecz gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 735/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sądu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien dokonać wskazanych wyżej ustaleń dotyczących sposobu wyliczenia, w przedłożonym operacie szacunkowym, wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących oraz rzeczywistego charakteru robót przeprowadzonych w 2008 r. na ul. M. S.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.