II SA/Po 1166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę W dniu 17 czerwca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: “Inspektor Powiatowy") wpłynął wniosek M. H. reprezentowanej przez adwokata A. G. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie "z wniosku pełnomocnika Pani M. H. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] 2004r. wydanym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, sygn. [...]". Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył w całości wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] 2004 r., sygn. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wznowienie postępowania dopuszczalne jest jedynie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie poprzez merytoryczne lub niemerytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy. Tymczasem postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, nie miało takiego charakteru. Zostało one wydane w toku postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2014 r., nr [...]. Z tych też przyczyn postępowanie wznowieniowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M. H., podnosząc, iż postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2004 r. zakończyło postępowanie w odrębnej sprawie dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. Stąd też dopuszczalne jest wznowienie postępowania w tej sprawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: Inspektor Wojewódzki) decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zauważył, iż zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydal w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek M. H. reprezentowanej przez adwokata A. G. z dnia 11 czerwca 2015 r. wpłynął do organu I instancji, tj. Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w G.. Dalej Inspektor Wojewódzki zauważył, iż zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (odpowiednio postanowienie). Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy postanowienia z dnia 27 lutego 2004 r. wydanego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w II instancji, Inspektor Powiatowy bezpodstawnie wznowił postępowanie. Organem właściwym w sprawie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania jest bowiem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dlatego też postępowanie wznowione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 10 lipca 2015r. winno być umorzone. Postępowanie prowadził bowiem organ niewłaściwy. Z tych też przyczyn umorzenie wznowionego postępowania przez organ I instancji jest zasadne, niemniej jednak z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji z 11 września 2015 r. Na koniec organ wyjaśnił, że wnioskowi M. H. o wznowienie postępowania zostanie nadany nowy numer i wniosek ten zostanie rozpoznany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. H. zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 145 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, wyrażające się w umorzeniu postępowania o wznowieniu postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej zakończonego postanowieniem z dnia [...] 2004 r., wydanym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, sygn. [...], mimo, iż postanowienie to zakończyło postępowanie w danej sprawie, które winno podlegać wznowieniu; 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne z wniosku pełnomocnika M. H. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] 2004 r., wydanym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, sygn. [...], mimo, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia nie było bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. zakończyło postępowanie w odrębnej sprawie dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. Stąd też dopuszczalne jest wznowienie postępowania w tej sprawie. Ponadto podniesiono, iż skoro organ drugiej instancji uznał, że organem prowadzącym postępowanie wznowieniowe powinien być Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, to powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania oraz samemu przejąć sprawę do prowadzenia w ramach tego samego postępowania. Skarżąca w żaden sposób nie naruszyła przepisów postępowania, albowiem zgodnie z treścią art. 148 § 1 K.p.a. wniosła podanie o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, czyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Odpowiadając na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2015 r. o umorzeniu wznowionego postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W Dziale II, Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca uregulował przesłanki oraz tryb wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy na regulację dotyczącą trybu wnoszenia i rozpatrywania wniosku o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które przysługuje zażalenie (§ 4). Co istotne, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest – zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. – organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z powyższych przepisów wynika, iż wniosek o wznowienia postępowania zawsze składa się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, lecz organem właściwym do jego rozpoznania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Może to być zatem organ I instancji, jeżeli od jego decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, nie złożono skutecznie odwołania lub organ II instancji jeżeli to on wydał decyzję ostateczną kończącą to postępowanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Inspektor Wojewódzki w zaskarżonej decyzji trafnie zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie był właściwy do rozpoznania wniosku M. H. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. Wnioskodawczyni wyraźnie wskazała, iż jej żądanie dotyczy sprawy zakończonej postanowieniem organu orzekającego w II instancji. Zgodnie z powołanym art. 150 § 1 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wznowie postępowania, a więc wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania bądź w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 K.p.a.), a następnie ewentualnego rozważenia zaistnienia przesłanek wznowienia (art. 151 K.p.a.) był zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stąd też wydanie przez Inspektora Powiatowego postanowienia o wznowieniu postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten dotyczy wszystkich organów postępowania, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno do trybu "zwyczajnego", jak i do postępowań nadzwyczajnych o uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie decyzji, jaki i o wznowienie postępowania. Zatem w sytuacji gdy do organu o którym mowa w art. 148 § 1, wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, a organ ten nie jest zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. właściwy do jego rozpoznania to winien on przekazać wniosek do właściwego organu zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów adminstracyjnych w sytuacji gdy niewłaściwy organ wszczął postępowania i w jego trakcie ustalił, iż jest niewłaściwy w sprawie winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości (zarówno rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej) organu administracji publicznej uniemożliwia mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1119/09, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 710/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 62/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozstrzygniecie, wydane z naruszeniem przepisów o właściwości byłoby obciążone kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli natomiast brak właściwości organu I instancji dostrzeże dopiero organ odwoławczy to winien on uchylić zaskarżony akt i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wa 233/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dostrzegł bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ I instancji i trafnie stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2015 r., nr [...] oraz umorzenia postępowania wznowionego przez ten organ, skoro organ I instancji swoją decyzją z dnia 11 września 2015 r. sam umorzył wznowione postępowanie. Stąd też rozstrzygnięcie to (Inspektora Powiatowego) jest co do zasady prawidłowe, mimo wskazania w nim innych przesłanek uznania wznowionego postępowania za bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego uchylenia przez Inspektora Wojewódzkiego. Organ odwoławczy trafnie odstąpił od odniesienia się do zarzutów odwołania wskazując, iż stanowisko zajęte przez niewłaściwy organ - Inspektora Powiatowego nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a wniosek M. H. z dnia 11 czerwca 2015 r. zostanie rozpoznany przez organ właściwy zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., to jest przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To właśnie ten organ jest organem I instancji w postępowaniu wznowieniowym uprawnionym w pierwszej kolejności do wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania (art 149 § 1 i 3 K.p.a.) zakończonego postanowieniem z dnia [...] 2004 r. wydanym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, sygn. [...]. Na marginesie zauważyć należy, iż w przypadku bezczynności Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania stronie przysługują środki wskazane w art. 37 § 1 i 2 K.p.a. oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.